Nicolas Portier (AdCF) : "La vieille zone d'activité au bout de la ville est dépassée"

Depuis le 1er janvier 2017, la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion des zones d'activité économique (ZAE) a été transféré aux communautés de communes ou d'agglomération, dans le cadre de la loi du 8 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre), tandis que les régions sont responsables du développement économique. Et les intercommunalités "sont en train de modifier leur façon de gérer les zones d'activité économique", d'après l'Assemblée des communautés de France (AdCF) et le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema). Dans un rapport d'enquête publié en novembre 2018, qui se base sur les réponses de 234 intercommunalités (qui fait suite à une première enquête menée en 2017), les deux instances font le point sur la gestion par les intercommunalités de ces zones et avancent quelques recommandations pour les aider à passer d'une logique d'aménageur/commercialisateur de ces zones à une logique d'investisseur avisé de long terme. "Il y a maintenant un tandem région/communautés, assure à Localtis Nicolas Portier, délégué général de l'AdCF, et c'est vraiment en train de se structurer". 

Entre 24.000 et 32.000 zones d'activité économique

L'objectif initial de ce transfert de compétences est d'améliorer la gestion de ces zones, de les intégrer dans une politique d'urbanisme et de développement économique plus globale, mais aussi d'optimiser l'utilisation du foncier, à travers notamment une requalification des parcs existants. Mais les difficultés sont toutefois importantes. En premier lieu, la comptabilisation de ces zones est problématique. "On ne sait pas comptabiliser leur nombre, ni les définir, précise Nicolas Portier, il y a plusieurs natures de zones d'activité économique". D'après les données de l'enquête, il y aurait entre 24.000 et 32.000 zones d'activité économique, couvrant 450.000 hectares. Et, sur les 93 collectivités qui ont répondu à cette question dans le cadre de l'enquête, dans la majorité des cas, ces zones pèsent entre 20 à 40% des emplois du territoire, les écarts pouvant aller de 5% à 80%. Elles se caractérisent aussi par des situations très hétérogènes. Le préalable à la gestion de ces zones est donc de mieux les définir et d'améliorer leur connaissance et leur rendement économique et fiscal, expliquent l'AdCF et le Cerema.

Les projets d'extension supérieurs aux options de renouvellement

Autre problème : une nécessaire requalification de ces zones. Actuellement le foncier économique non agricole (établissements, emprise de zones commerciales, entrepôts) couvre 30% des surfaces artificialisées. Leur augmentation est plus rapide que celle des usages résidentiels entre 2006 et 2014. Et depuis les années 1980, la surface occupée par les activités secondaires et tertiaires a doublé, de même que les fonctions résidentielles. Les collectivités sont contraintes de limiter cette artificialisation des sols. Mais malgré ces éléments, les prévisions d'extension des zones d'activité économique répertoriées dans le cadre de l'enquête de l'AdCF restent largement supérieures aux options de renouvellement. "L'avenir dira si les prochaines étapes de révision des Scot se traduiront par un renversement de tendance", questionne le rapport, qui souligne toutefois une prise en compte plus forte aujourd'hui, notamment pour réhabiliter l'agriculture dans les projets de développement économique des intercommunalités. Exemple à Montpellier : la métropole et la chambre d'agriculture de l'Hérault ont signé en avril 2018 une convention pour la préservation de l'espace agricole dans le nouveau Scot 2019-2040. "Le futur document de planification spatiale prévoira la préservation de 410 hectares de terres agricoles, soit 210 hectares de plus que dans le Scot adopté en 2006 (soit 21% de plus)", détaille le rapport.

Des zones d'activité menacées à court ou moyen terme

"Il nous semble que la vieille zone d'activité au bout de la ville, sans équipement public ni transport collectif, ni restaurant pour les salariés ou desserte en réseaux et numérique est dépassée, il faut requalifier ces anciennes zones, être vigilant au cadre de vie et de travail offert, au stationnement, et en faire des lieux vivants", insiste Nicolas Portier, qui estime même qu'il faut leur trouver un nom différent, plus proche du "parc d'activités" que de la ZAE actuelle. Au total, d'après les résultats de l'enquête, deux tiers des communautés d'agglomération se déclarent concernées par des enjeux de requalification pour la totalité ou la majorité des sites. Et certaines zones dites "anciennes" seraient menacées : si 82% des directeurs généraux des services (DGS) d'intercommunalité estiment que certaines de ces anciennes zones d'activité conserveront leur fonction économique dans le périmètre actuel, ils sont plus d'un quart (27%) à estimer que d'autres zones d'activité d'ancienne génération ne pourront conserver leur fonction économique qu'au prix d'une requalification avec optimisation du foncier, densification ou non. Et 24% déclarent aussi que certaines de leurs vieilles zones d'activité seront menacées à court ou moyen terme par le déclin et nécessiteront l'intervention de la collectivité.

Des zones créées le plus souvent de manière spontanée

Par ailleurs, d'après l'AdCF, pour gérer ces zones, les intercommunalités doivent assembler diverses compétences dans le domaine de l'urbanisme opérationnel (action foncière, aménagement et immobilier d'entreprise) mais aussi inscrire ces sites d'activités dans une politique globale et intégrée d'urbanisme et de développement économique, prenant en compte les mutations du travail. Une logique qui permettra de répondre aux besoins des entreprises et de leurs salariés. Car une part très importante des zones d'activité n'ont pas fait l'objet d'une réflexion globale d'urbanisme, ni à l'échelle communale, ni à l'échelle intercommunale. Elles se sont le plus souvent créées de manière spontanée. "L'approche intercommunale de l'urbanisme peut changer la donne en réinscrivant ces sites d'activité dans une politique locale de l'urbanisme", indique le rapport.

Zones d'activité économique et territoires d'industrie

Le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) peut servir à synthétiser ces grandes lignes et mettre en place des stratégies de suivi, d'information et de promotion autour de ces zones. "On a plus de la moitié de la France en PLUI pour organiser les grandes fonctions, détaille Nicolas Portier, mais au-delà des PLUI, on réfléchit aussi à d'autres outils, comme les valeurs locatives ou les incitations fiscales". Dans leur rapport, l'AdCF et le Cerema estiment aussi qu'il faut inciter les collectivités à s'interroger sur l'utilité des outils permettant de contractualiser avec les opérateurs publics fonciers et les acteurs privés. Ces outils qui permettent aux acteurs privés comme publics d'intervenir sont disponibles mais ils sont plus ou moins utilisés par les collectivités, à l'image des baux emphytéotiques administratifs, des baux de construction, très peu répandus, ou des outils de gestion financière fondés sur le partenariat public/privé. "Auparavant ce n'était pas les mêmes niveaux de collectivités qui s'occupaient de ces zones, maintenant ce sont les agglomérations qui s'occupent de tout, insiste Nicolas Portier, à elles de faire de la transversalité et des interactions sur tous les aspects : logistique, transports, sécurité, foncier…"
Certaines des intercommunalités seront aidées dans ce travail par la démarche du gouvernement visant à soutenir 124 territoires d'industrie, dont la liste a été annoncée en novembre 2018 : parmi ces territoires, qui recevront au total 1,3 milliard d'euros d'aides publiques, on compte de nombreuses zones d'activité économique. Exemple en Picardie où dix zones d'activité picardes ont été labellisées "territoires d'industrie".