Méthanisation : des sénateurs plaident pour la territorialisation des projets et une meilleure prévention des risques

La France doit encourager un "développement maîtrisé" de la méthanisation, "cohérent avec les territoires et leurs capacités propres" pour accélérer la transition énergétique tout en évitant les dérives sous-jacentes à cette technologie, estime une mission d'information du Sénat dans un rapport publié ce 5 octobre et adopté à l'unanimité de ses 23 membres, tous groupes politiques confondus. Pour répondre aux critiques et craintes, les sénateurs de la mission d'information présidée par Pierre Cuypers (LR-Seine-et-Marne) ont auditionné plus d'une centaine de personnes et formulé 61 préconisations, dans un rapport qui se veut "équilibré et dépassionné", a expliqué son rapporteur, le sénateur d'Ille-et-Vilaine Daniel Salmon (EELV).

Développement rapide

Les sénateurs rappellent tout d'abord que la méthanisation fait l'objet d'un développement industriel inédit depuis une dizaine d'années en France. La production de biogaz est ainsi passée d’environ 1 à près de 7 térawattheures (TWh) entre 2007 et 2019 avec pour usages la production de chaleur (62% dont 16% directement injectés dans les réseaux de gaz) et d’électricité (38%). 1.075 installations de biogaz étaient en fonction fin 2020 (dont 162 installations de stockage de déchets non dangereux et 46 stations d'épuration urbaines ou industrielles, selon le ministère de la Transition écologique), et plus de 1.100 sont actuellement en projet. La plupart des installations sont de petites unités et de nature agricole (à hauteur de 86% pour l'injection et de 79% pour celles produisant de l'électricité). Les trois premières régions comptant le plus d'installations liées à l'injection sont le Grand Est, les Hauts-de-France et la Bretagne. Celles où la densité d'installations produisant de l'électricité est la plus importante sont le Grand Est, la Bretagne et la Normandie. En outre, souligne le rapport, la production de biogaz "contribue à réduire nos émissions de gaz à effet de serre" avec un bilan carbone du biométhane "5 à 10 fois moindre que celui du gaz naturel", selon des données de GrDF. 

Contestations et oppositions locales

Alors que "le caractère vertueux des énergies renouvelables conduit logiquement à vouloir promouvoir leur développement", relèvent les sénateurs, la méthanisation suscite des contestations et des oppositions locales, "faisant craindre l'émergence d'une crise de confiance plus large". Les sénateurs estiment que la situation actuelle apparaît dès lors "pour le moins complexe et ambiguë". "D’un côté, la méthanisation est considérée par ses promoteurs comme une opportunité en termes de transition écologique, en raison, tout à la fois, de la réduction attendue des émissions de gaz à effet de serre issus de la substitution de gaz renouvelable au gaz naturel fossile, de la diminution de notre dépendance à des importations de gaz et de la création attendue d’activité et d’emplois dans les territoires, constatent-ils. De l’autre, les sceptiques, les critiques ou les opposants de la méthanisation s’inquiètent, tout à la fois, des risques d’accident au cours des phases d’exploitation et de maintenance, de l’impact environnemental et agronomique des digestats, du renchérissement du coût foncier, des perspectives de concurrence entre cultures alimentaire et énergétique, que d’un risque de changement d’affectation des sols venant fragiliser nos filières et nos exploitations agricoles. Il s’agit, à chaque fois, de facteurs de dégradation du bilan environnemental de la méthanisation. Et certains s’interrogent sur le gain réel en termes d’émissions de gaz à effet de serre."

"Voie médiane"

Face à ces controverses, la mission prône "une voie médiane" et a adopté 61 propositions tendant à définir "un modèle français de la méthanisation". Leurs réflexions s'articulent autour de cinq grandes orientations : "clarifier les politiques publiques, structurer la filière pour améliorer les pratiques, territorialiser les projets, améliorer les pratiques pour renforcer les externalités positives, prévenir les risques". Ils proposent ainsi de "veiller à l'équilibre du mix énergétique" en évitant un scénario "tout biogaz à l'allemande". Ils plaident au contraire pour "un effort soutenu mais équilibré et progressif du biogaz" avec un point d'étape à mi-parcours de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) en 2023. Ils souhaitent aussi que dans le cadre de la préparation de la loi quinquennale sur l’énergie de 2023, la réévaluation de l’objectif de 10% de gaz renouvelable d’ici à 2030 soit prévue, en y intégrant les technologies complémentaires à la méthanisation (pyrogazéification, power-to-gas, gazéification hydrothermale).
Le cadre de soutien doit aussi être renouvelé, selon eux. Ils défendent notamment le maintien d'un soutien spécifique à l'injection du biométhane issu des boues d'épuration (Step).

"Co-digestion territoriale"

Parmi leurs propositions visant à "structurer la filière pour améliorer les pratiques", ils font valoir l'idée de "co-digestion territoriale" qui leur a été soufflée par l'Ademe au cours de l'une des auditions qu'ils ont menées. "L’un des enjeux actuels est de permettre la valorisation des biodéchets des particuliers, des entreprises ou des collectivités dans le cadre de la généralisation du tri à la source d’ici 2024 ; cette valorisation peut intervenir dans des méthaniseurs agricoles, autonomes ou territoriaux, ou des méthaniseurs non agricoles de taille raisonnable", note le rapport. "Les modèles ne s'opposent pas, il doit s’agir d’un choix territorial des acteurs pour privilégier une solution de proximité sur les territoires dans un rayon d’approvisionnement", a expliqué l'Ademe aux sénateurs.

Mobiliser les collectivités

L'une des recommandations fortes du rapport consiste à mobiliser les collectivités territoriales. La mission souhaite d'abord renforcer l'information préalable des maires et présidents d'EPCI sur les projets de méthanisation, en appliquant les outils prévus pour les projets d'énergies renouvelables électriques (envoi par le porteur de projet de son étude d’impact, échange avec les élus, avis systématique donné par ces derniers, information de toute évolution).
"Outre les communes et EPCI d’implantation, il est nécessaire qu’une telle information en amont bénéficie également aux autorités organisatrices de la distribution d’énergie (AODE) – en charge du réseau de distribution de gaz naturel –, aux départements – en charge du réseau routier – et aux régions – à raison de leurs compétences économiques", estiment les sénateurs. Ils défendent aussi la demande de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) visant à mieux associer les AODE à la mise en œuvre du "droit d'injection" en phase amont de la définition des zones de raccordement. Ils veulent également ouvrir plus largement les transferts de "garanties d’origine" aux collectivités territoriales en prévoyant l’information des élus locaux par les services déconcentrés de l’État. Il s'agit selon eux d'appliquer les avancées issues de la loi Énergie-Climat de 2019, qui prévoit qu'en l'absence d'émission par le producteur, les garanties d’origine émises d’office par l’État sont, soit mises aux enchères, soit transférées à titre gratuit à la commune d’implantation de l’installation en en faisant la demande,  et de l'ordonnance n°2021-236 du 3 mars 2021 et de la loi Climat et résilience de 2021 qui ont étendu aux groupements de communes (dont les métropoles) la possibilité de bénéficier de tels transferts.

Gouvernance locale de la filière

La mission sénatoriale invite aussi à structurer la gouvernance locale de la filière biogaz autour des comités régionaux de pilotage du schéma régional de biomasse (SRB), des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SCRAE). Il lui paraît aussi nécessaire de prévoir un axe lié au biogaz dans les SRB voire les Sraddet, les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SCRAE) et les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET).
Pour renforcer la qualité des projets, ils souhaitent également qu'une base de données pour l'ensemble des installations de production de biogaz soit constituée sous l'égide de l'Ademe. "Une bonne insertion territoriale des projets de méthanisation nécessite d’identifier et de limiter leurs externalités négatives éventuelles", souligne encore le rapport. La mission estime qu'une évaluation globale de l’application locale de la règlementation mériterait d’être lancée. "Réalisée par les services déconcentrés de l’État, en lien avec les représentants de la filière du biogaz et des collectivités territoriales, elle permettrait d’apprécier les bonnes pratiques notamment en matière de conditions d’implantation, de prévention des fuites, de règles d’épandage ou de transport d’intrants", soutient-elle.

Valorisation des biodéchets

Ils voient dans la valorisation des biodéchets "un levier de développement particulièrement vertueux de la filière". "L’obligation généralisée de tri à la source des biodéchets, avancée par la loi AGEC au 31 décembre 2023, devrait contribuer à faciliter la valorisation énergétique de ce gisement, estiment-ils. Il convient de noter que le compostage peut également être un choix pertinent de valorisation. Dans cette perspective, en tant que responsables de la planification de la prévention et de la gestion des déchets, et au titre de leurs compétences en matière de planification énergétique, les régions devront développer un maillage territorial pertinent pour s’assurer de la valorisation optimale des biodéchets, afin notamment de limiter le transport des matières méthanisables. Cette stratégie pourrait être inscrite dans le plan régional de prévention et de gestion des déchets au sein du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet)".

Projets à "haute valeur environnementale"

Les sénateurs demandent en outre plus d'études économiques, en mesurant l'impact de la méthanisation sur le prix du foncier, et scientifiques, par exemple sur la valeur agronomique du digestat avec la mise en place de parcelles témoins.
Selon eux, les projets à "haute valeur environnementale" doivent être encouragés. Dans cette optique, ils appellent à conserver le plafond de 15% de cultures alimentaires ou énergétiques, cultivées à titre principal, auxquelles les installations de méthanisation peuvent avoir recours, et contrôler son application. Ils veulent aussi "préserver le modèle à la française", privilégiant la valorisation des déchets réels, encadrant l’exploitation énergétique de cultures à vocation alimentaire – en conservant une limite de cultures dédiées dans les intrants utilisés par la méthanisation – et autorisant la valorisation des cultures intermédiaires à vocation énergétique (CIVE), dont ils veulent aussi clarifier la définition.

Culture de la prévention des risques à développer

Les sénateurs souhaitent aussi que soit élaboré "un cadre 'risques' approprié" et jugent nécessaire d'"accompagner le secteur dans le développement d'une culture de la prévention des risques" parmi tous les acteurs de la méthanisation, notamment en renforçant les offres de formation continue et en familiarisant les étudiants aux enjeux de la méthanisation dès la formation initiale au sein des établissements d'enseignement agricole. Ils voudraient aussi que soient évalués la simplification du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et l'impact économique du nouveau régime ICPE pour "en tirer les conclusions en termes de compensation dans le cadre d'un maintien des objectifs".

Outils de concertation à l'échelle régionale et locale

La mission d’information appelle par ailleurs au renforcement des outils de concertation, tant à l’échelle des unités de méthanisation qu’à l’échelle régionale (ou infrarégionale). "Le manque de dialogue local est souvent préjudiciable au développement des plus petites installations, soumises à une simple déclaration au titre de la réglementation ICPE qui n’impose alors aucun cadre obligatoire en matière de concertation. Une communication en amont du projet gagnerait à être généralisée pour les installations relevant de ce régime", relèvent les sénateurs.  
"Le dialogue autour de la méthanisation peut également être renforcé à l’échelle des territoires, soulignent-ils. Certaines régions (Grand Est, Occitanie, Hauts-de-France, Normandie...) ont ainsi mis en place des outils de concertation locale visant le renforcement de l’acceptabilité des projets. S’il est encore trop tôt pour mesurer leur efficacité, la mission d’information porte un regard favorable à ces initiatives, dont d’autres régions (ou départements) pourraient s’inspirer".    Les sénateurs prônent enfin "une information nationale 'grand public' afin de diffuser une connaissance générale minimale de la méthanisation". "Dans la même perspective, et afin de prévenir les oppositions locales pouvant surgir dans les territoires, ajoutent-ils, des programmes d’information sur la méthanisation agricole dans les territoires, par exemple par l'organisation de journées portes ouvertes, pourraient être menés."