Lutte contre l'artificialisation des sols : les deux premiers décrets publiés

Menée tambour battant, la mise en application du dispositif de lutte contre l'artificialisation des sols prévu par la loi Climat et Résilience n’a pas pu faire l’objet d’un consensus entre l’État et les collectivités territoriales "au regard des enjeux fondamentaux en termes de dialogue local, d’aménagement du territoire et de développement économique attachés à la présente réforme", regrette le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), et ce en dépit d’échanges nourris. Deux des trois décrets mis en consultation par le ministère de la Transition écologique le mois dernier ont ainsi été publiés ce 30 avril, dans une certaine "précipitation" au grand dam de l’instance chargée d’émettre un avis. 

Nomenclature des surfaces artificialisées et non artificialisées

Le premier décret fixe les conditions d'application du nouvel article L.101-2-1 du code de l’urbanisme - introduit par l’article 192 de la loi Climat et Résilience - et en particulier l’établissement d’une nomenclature (en annexe) des surfaces artificialisées et "non artificialisées" en vue de permettre le suivi des objectifs de lutte contre ce phénomène dans les documents de planification régionale et d’urbanisme. Le texte précise tout d’abord qu'au regard des documents visés, seules les surfaces terrestres - soit jusqu'à la limite haute du rivage de la mer - sont concernées par le suivi de l'artificialisation nette des sols, définie comme le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur le périmètre du document de planification ou d'urbanisme, et sur une période donnée. La concertation menée en amont a toutefois permis "d’affiner la rédaction", estime de son côté le ministère. Il rappelle entre autres que le décret ne fixe plus en annexe les seuils de prise en compte des surfaces (en fonction de leur emprise au sol) qui seront ultérieurement déterminés par voie d’arrêté ministériel en référence aux standards du Conseil national de l’information géographique. Un choix guidé par deux préoccupations formulées par les acteurs du secteur, insiste-t-il : "d’une part, de permettre un approfondissement de la concertation dans les prochains mois eu égard aux besoins de convergence entre les outils d’observation locaux (modes d’occupation du sol, occupation du sol grande échelle, etc.) et les dispositifs nationaux ou européens, comme demandé par les représentants des collectivités territoriales, et, d’autre part, de garantir une plus grande adaptabilité du dispositif".  Un arrêté présente cependant "moins de garanties" qu’un décret en Conseil d’État, rétorque le CNEN, qui souligne en outre que cette méthode "n’est pas de nature à permettre un réel approfondissement puisque les catégories sont toujours fixées par le décret". 

Une complexité inconciliable avec la précipitation

Un travail a notamment été mené sur la catégorie n°7 de la nomenclature qui a été dissociée en deux sous-catégories (nouvelles catégories 5 et 8) "de façon à permettre l’utilisation des espaces de nature pour densifier la ville", fait par ailleurs valoir le ministère. Mais pour le CNEN, qui se reporte à une étude de 2017 menée par l’Institut national de la recherche agronomique (Inra) et l’Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR), la catégorisation proposée des affectations des sols aurait globalement nécessité "un examen plus approfondi et plus partenarial, au regard de ses effets sur le long terme". Ainsi, par exemple, l’étude révèle que plus du tiers des sols artificialisés sont non imperméabilisés, nus ou végétalisés, et constituent des groupes très hétérogènes (jardins d’agrément ou potagers, terrains de sport et de loisir, mais aussi chantiers, carrières, sites miniers, etc.), lesquels présentent néanmoins le plus important potentiel de limitation des impacts environnementaux et de réversibilité. Or, s’agissant "d’établir les situations de référence ayant vocation à servir de mesure sur les trente ans à venir, des erreurs, omissions ou insuffisances, nécessiteraient de nouvelles études coûteuses", prévient le CNEN. "L’un des principaux risques d’une détermination hâtive tant des catégories que des seuils d’appréciation est de pénaliser durablement les territoires les moins développés, dès lors que cette nomenclature devra être prise en compte dans l’élaboration des documents d’urbanisme et de planification", pointe-t-il également.
Cette nomenclature n’aura en outre vocation à s’appliquer qu’à compter de 2031, sachant que pour les objectifs de la première tranche de dix ans prévue à l'article 194 de la loi, la trajectoire sera déterminée en fonction de la consommation des espaces naturels agricoles et forestiers qui est une notion bien connue depuis la loi SRU (loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains) du 13 décembre 2000. Un calendrier fort lointain qui ne fait que renforcer l’incompréhension des élus quant au rythme accéléré de publication du texte "alors même que les échanges sont encore en cours avec les différents acteurs, et notamment avec les collectivités territoriales". 

Objectifs de gestion économe de l'espace dans les Sraddet

Le deuxième décret est pris en application de l’article 194 de loi qui a prévu que les documents de planification régionale intègrent des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols, en particulier avec un objectif de réduction par tranche de dix ans. Un nouvel article R. 4251-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise ainsi les déterminants pris en compte pour définir et décliner territorialement les objectifs du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) en matière de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols, tels que les besoins du territoire, son armature structurée autour des pôles urbains, du maillage des infrastructures et des enjeux de désenclavement rural ou encore les enjeux en matière de préservation de la biodiversité. Le nouvel article R. 4251-8-1 garantit quant à lui la territorialisation et l’atteinte effective des objectifs de réduction, en particulier celui prévu pour la première tranche, via la détermination dans les règles générales d'une cible d'artificialisation nette des sols au moins par tranche de dix années. Pour satisfaire les élus, le texte précise désormais explicitement que la déclinaison pourra se faire à l’échelle d’un ou plusieurs schémas de cohérence territoriale (SCoT).
Le Sraddet peut par ailleurs comporter une liste de projets d'aménagements, d'infrastructures et d'équipements publics ou d'activités économiques d'intérêt général majeur et d'envergure nationale ou régionale, et dont "l'artificialisation induite sera décomptée au niveau régional et donc non décomptée directement au niveau des documents d'urbanisme infrarégionaux du territoire dans lequel ils se trouvent", précise la notice. Le rapport de présentation indique également que cette liste pourra être établie sur la base des consultations du bloc local -notamment avec les propositions formulées dans le cadre de la conférence des SCoT - mais aussi du "porter à connaissance" de l’État. Le ministère s’est d'ailleurs engagé à transmettre une instruction sur ce point. Certains de ces grands projets dépassent très largement le niveau régional et présentent un intérêt national, voire même européen, tels que les lignes à grande vitesse ou les canaux. "S’il est pertinent de ne pas comptabiliser ces projets au niveau local", admet le CNEN, "cette consommation de foncier impactera de manière substantielle l’enveloppe régionale, réduisant de fait l’enveloppe locale", remarque-t-il. Au final l’effort de réduction de l’artificialisation "sera plus important que sur des territoires abritant peu ou pas de très grands projets", explique-t-il. Aussi, les représentants des régions entendent mettre l’Etat face à ses responsabilités en demandant à ce que concernant des projets d’envergure nationale ou européenne, qui relèvent d’ailleurs de décisions de l’État, "la comptabilisation soit effectuée sur la base d’une enveloppe nationale". 
Un troisième décret - pris en application de l’article 206 de la loi - est attendu sur l’obligation pour les communes et les EPCI, dès lors que leur territoire est couvert par un document d’urbanisme, d’établir un rapport tous les trois ans sur le rythme de l’artificialisation des sols et le respect des objectifs déclinés au niveau local (article L.2231-1 du CGCT).