Les cinq priorités du plan stratégique national de la PAC dévoilées

Le ministre de l'Agriculture, Julien Denormandie, a dévoilé, ce 21 mai, ses premiers arbitrages sur la mise en œuvre du plan stratégique national (PSN) de la PAC 2023-2027 devant le Conseil supérieur d'orientation de l'économie agricole, le grave épisode de gel que la France a connu au printemps ayant bousculé le calendrier initial.

Au cours d'une réunion de plus de trois heures quelque peu tumultueuse (v. infra), le ministre y a mis en exergue les cinq priorités qu'il a arrêtées "au terme d'une longue période de concertation" conduite avec les organisations professionnelles, les associations, via la consultation publique "ImPACtons" organisée par la Commission nationale du débat public – "une première", avec 12.656 contributions présentées – ou encore avec les régions (quatre comités État-régions en six mois), "acteurs majeurs de la nouvelle PAC, puisqu'elles assureront le copilotage d'une partie du deuxième pilier". 

"Une PAC qui consolide une production qualitative" 

"Il ne faut pas avoir peur de parler de productivité agricole", a affirmé le ministre, ajoutant que "les agriculteurs sont des entrepreneurs, pas des fonctionnaires". "Elle est le gage des changements à venir", a-t-il insisté, montrant qu'il connaît son théorème de Schmidt ("Les profits d'aujourd'hui sont les investissements de demain et les emplois d'après-demain"). Aussi, pour consolider les revenus des agriculteurs, le ministre a décidé :
- de ne pas augmenter les transferts du premier pilier vers le second pilier (taux maintenu à 7,53 %) ;
- de maintenir le taux du paiement redistributif à 10% des paiements directs, toujours sur 52 hectares (qui était la taille moyenne d'une exploitation française il y a 7 ans, désormais de 63 hectares) ;
- de porter le taux de la convergence (pour corriger les valeurs différentes des droits à paiement de base hérités d'un passé parfois très lointain) de 70% à 85%, avec un mécanisme limitant les pertes induites par ce changement à 30% ;
- la préservation de l'enveloppe de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) à 1,1 milliard d'euros, ce qui nécessitera un investissement supplémentaire sur le budget de l'État de 108 millions d'euros par an (soit 544 millions d'euros sur la période).

"Une PAC qui accompagne la transition agroécologique"

• La conditionnalité portera désormais non plus sur 30% des paiements directs, mais sur la totalité des paiements directs et des aides surfaciques du deuxième pilier.

• S'agissant des écorégimes, principale innovation de la nouvelle PAC, le ministre a rappelé "une avancée" obtenue à l'échelle communautaire – le dispositif sera obligatoire pour tous les États membres – et une "inconnue" – le taux (20,25 ou 30%) qu'ils représenteront, qui devrait être arrêté lors du trilogue, normalement le dernier, qui se tiendra en fin de semaine prochaine.
Estimant que ce dispositif devait être "inclusif et simple", il comprendra deux niveaux – standard et supérieur (sans plus de précisions) -, doté de trois voies d'accès : les pratiques, les certifications environnementales et les infrastructures agroécologiques (ces dernières pouvant être prises en compte pour les deux premières voies). S'agissant des pratiques, le ministre a évoqué trois critères de principe : le non-labour sur un pourcentage "significatif" des prairies permanentes ; la couverture végétale d'une part "substantielle" des interrangs dans les cultures permanentes ; la diversité des assolements sur les terres arables – incluant plantes légumineuses, protéines, plantes sarclées, une partie des prairies permanentes. S'agissant des certifications, les exploitations certifiées en agriculture bio ou HVE auront accès au niveau supérieur, celles en CE2+ (nouveau niveau est en construction) au niveau de base.
D'après ses projections, 79% des grandes cultures accéderaient au moins à l'un de deux niveaux, et 13% pourraient y parvenir moyennant quelques efforts. Entre 10 à 15% ne resteraient pas éligibles. Comme il l'avait fait devant les parlementaires, le ministre a rappelé une nouvelle fois les conséquences concrètes du dispositif : "un prélèvement d'un 1/8^e du revenu d'un exploitant agricole, qu'on ne lui rendra que s'il fait de la transition écologique". Et de proposer à tous "de faire pareil avec nos salaires respectifs".

• S'agissant de l'agriculture biologique, le ministre a fait part d'une bonne nouvelle – le doublement de la surface agricole en bio sur le quinquennat – et d'une mauvaise : l'objectif de 15% en 2022 ne sera pas atteint (12 à 13% attendus in fine). Le ministre a fait part du nouvel objectif : 18% en 2027. Un chiffre jugé "très ambitieux" par le ministère.
Le ministre a également annoncé que les aides en conversion bio seraient portées à 340 millions d'euros par an (soit 1,7 milliard sur la période), contre 250 millions aujourd'hui.

"Une PAC qui investit dans l'agriculture de demain"

• Les enveloppes des mesures agroenvironnementales et climatiques (Maec) sont maintenues à 260 millions d'euros par an. Un montant de 30 millions d'euros sera redéployé en direction des zones à faible potentiel agronomique, telles que les zones intermédiaires, au bénéfice notamment des systèmes d’exploitation de grande culture et de polyculture-élevage.

• Les régions bénéficieront d'une hausse de leur enveloppe. Aux 645 millions d'euros annuels (dont 10 millions de Maec non surfaciques) de la dernière programmation, s'ajouteront chaque année 33 millions d'euros de Feader, avec pour objectif "d'amplifier les mesures en faveur du renouvellement des générations" (objectif collectif d'accompagner 7.500 installations annuelles d'ici 2027). Le ministre insiste sur la nécessité d'installer de nouveaux agriculteurs. Auditionné par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 mai, il indiquait que "la moitié des agriculteurs partira à la retraite dans cinq prochaines années". "200.000 jeunes à installer dans les dix ans", d'après les calculs du député Dominique Potier. Outre la "dotation aux jeunes agriculteurs", le ministère rappelle toutefois "qu'il reviendra aux conseils régionaux, au sein de cette enveloppe, de traiter et de prioriser des mesures cruciales comme les aides à l'investissement dans les exploitations agricoles et les industries agroalimentaires, les aides au conseil, le soutien à la filière forêt-bois ou encore la vie dans les territoires ruraux, notamment par les programmes Leader, etc."
Pour favoriser l'installation des jeunes, le ministre entend également porter le taux des "paiements jeunes agriculteurs" de 1 à 1,5% (soit 101 millions d'euros annuels).

"Une PAC qui sort de nos dépendances"

• Cheval de bataille de Julien Denormandie, retrouver l'indépendance sur les protéines. Le ministre a rappelé à l'Assemblée qu'il avait obtenu que les protéines puissent bénéficier des aides couplées (aides dédiées à certains produits, dont la liste est fixée au niveau communautaire), normalement réservées aux secteurs en difficulté économique. Ces aides couplées ne peuvent toutefois dépasser 15% de l'enveloppe du premier pilier. Représentant aujourd'hui 2% des paiements directs (soit 137 millions d'euros), leur part augmentera progressivement (de 0,3% chaque année pour atteindre 3,5% en 2027). Un programme opérationnel leur sera également dédié, "effectif dès le 1^er janvier 2023", représentant 0,5% du premier pilier.

• Second combat jugé prioritaire, l'assurance-récolte, avec une enveloppe annuelle portée de 150 à 186 millions d'euros. En la matière, le ministre a toutefois rappelé que cette assurance ne pouvait plus être portée par le seul monde agricole, mais devait faire l'objet d'une solidarité nationale. Cette piste sera examinée lors du prochain "Varenne agricole de l'eau et de de l'adaptation au changement climatique", annoncé le 28 mai prochain.

"Une PAC tournée vers la création de valeur dans les territoires"

Le ministre entend ici mettre en place un nouveau mécanisme d'aide à l'unité gros bovin (UGB), avec une enveloppe commune aux secteurs bovins, lait et viande. Les aides couplées vaches allaitantes/vaches laitières seront par ailleurs fusionnées. Si la filière viande bovine devrait être la principale victime du plan, un soutien renforcé à l'élevage laitier est en cours d'élaboration.

Par ailleurs, est créée une aide couplée en faveur du maraîchage, de 10 millions d'euros, les autres aides couplées végétales étant maintenues. Autres mesures avancées, la prise en compte des "spécificités territoriales", avec notamment le maintien du Posei outre-mer.

Des réactions vives

Comme le ministre l'avait lui-même pronostiqué à l'Assemblée, personne ne ressort comblé de ce travail "d'équilibriste". Et ce même si, au total, la contribution supplémentaire du budget de l'État – hors PAC – "s'élèvera à 140 millions d'euros par an – 700 millions sur la période".

Ainsi, pour la FNSEA, si certains arbitrages vont dans le bon sens, "les options retenues, bien que marquées par une volonté d'équilibre et par l'ambition de la reconquête de la souveraineté alimentaire, ne comblent pas toutes les lacunes […]. L'absence d'arbitrages définitifs sur certaines mesures [aides couplées ou la MAEC zones intermédiaires] ne permet pas d'avoir une vision globale de l'ambition portée par le gouvernement".

Les organisations membres de la plateforme "Pour une autre PAC" présentes à la réunion – la Confédération paysanne, la Fnab, France Nature Environnement et WWF France – ont, elles, tout simplement "claqué la porte du CSO" au cours de la réunion. "Le ministre ne propose ni renforcement du paiement redistributif […], ni instauration d'un éco-régime ambitieux, préférant donner accès à tous les agriculteurs à cette subvention en théorie à vocation environnementale." La Confédération paysanne dénonce "une PAC immobile" et des "renoncements", alors que la Fédération nationale d'agriculture biologique déplore le "bilan du pire quinquennat pour le développement du bio". Le ministre a dénoncé une "organisation théâtrale très programmée, leur décision ayant été prise avant même d'avoir connaissance des arbitrages", comme en témoignent selon lui "des discours lus et donc préparés à l'avance" et des "données fausses, contredites par mes annonces", évoquant notamment les aides au maraîchage. "J'ai rencontré hier la FNE et Pour une autre PAC qui craignaient la disparition des aides à l'installation bio. Or il n'y jamais eu autant d'aides qu'aujourd'hui", s'est défendu le ministre. Qui assume, comme il l'avait indiqué mercredi à l'Assemblée, de "privilégier les aides à l'installation sur les aides au maintien, alors que la croissance du marché bio est plus importante que celle de la production ; on importe du bio".

Prochaines étapes

La rédaction définitive du PSN, avec les régions, est prévue d'ici l'été. Le PSN sera ensuite soumis à évaluation par l'Autorité environnementale et au débat public à l'automne, le plan devant être envoyé à la Commission avant le 1^er janvier 2022 (l'envoi d'une première copie aura lieu à l'été), le tout pour une entrée en vigueur au 1^er janvier 2023.

Julien Denormandie a par ailleurs insisté sur sa volonté de voir renforcée la protection des consommateurs, via la régulation des importations de produits agricoles qui ne respectent pas les standards européens de production. L'objectif est de "transposer ce socle de standards imposés au niveau de la filière agricole à la filière commerce". Un "chemin absolument immense encore à réaliser", dont il a avoué à l'Assemblée qu'il ferait sa priorité lorsqu'il exercera "la présidence du Conseil européen agricole à partir du 1^er janvier 2022".

Relevons enfin qu'une proposition de loi déposée par le député Grégory Besson-Moreau dite "Egalim 2" – visant les relations entre agriculteurs et distributeurs – sera examinée par l'Assemblée nationale en commission le 15 juin prochain, et en séance le 21 juin.