Le Sénat vote un projet de budget 2020 revu et corrigé

À l'issue de trois semaines de débats, le Sénat s'est prononcé ce 10 décembre après-midi, par scrutin public à la tribune, sur l'ensemble du projet de loi de finances pour 2020, revu et corrigé avec, notamment, le décalage du mécanisme destiné à compenser la disparition de la taxe d'habitation. La mesure phare de ce PLF demeure une baisse de l'impôt sur le revenu de 5 milliards pour 17 millions de Français.
Le texte a été adopté par 185 voix pour, face à 94 votes contre et 67 abstentions (346 votants, dont 279 suffrages exprimés). Bien que reprochant au gouvernement d'avoir abandonné les objectifs de réduction des déficits et de la dette, la majorité sénatoriale de droite a dans l'ensemble voté le texte modifié. La gauche a voté contre, les socialistes regrettant que les mesures fiscales ne bénéficient pas "à ceux qui sont le plus en difficulté" et le groupe CRCE à majorité communiste estimant que le budget "privilégie les plus riches en organisant l'austérité".
Après le vote du Sénat, députés et sénateurs tenteront dès ce mercredi 11 décembre de se mettre d'accord sur un texte commun en commission mixte paritaire. En cas d'échec, une nouvelle lecture sera organisée dans chacune des chambres, dans l'objectif d'une adoption définitive avant Noël, le dernier mot revenant à l'Assemblée. Le tout, comme il se doit, pour une promulgation et publication d'ici le 31 décembre. "Nous n'espérons pas de CMP conclusive", a toutefois indiqué lundi Jérôme Bascher (LR) à l'AFP. "Mais on espère faire avancer le texte en faisant passer des mesures utiles." Olivier Dussopt, qui représentait le gouvernement à l'issue du vote, a pour sa part indiqué qu'il ne pouvait pas "préjuger du résultat" de la CMP. "Je ne sais pas si nous pouvons espérer un accord en CMP mais je forme le vœu que nous puissions néanmoins trouver un certain nombre de points de convergence", a-t-il ajouté.
En guise de conclusion des travaux, le président de la commission des finances, Vincent Elbé, a relevé que le nombre d'amendements avait augmenté de 80% en deux ans et le nombre d'articles de 50%. Le temps imparti restant inchangé : 20 jours. Soit, cette année, 127 heures de séance publique. Le rapporteur général, Albéric de Montgolfier, a tenu à souligner que des "débats de qualité" avaient malgré tout eu lieu et que nombre d'amendements ont fait l'objet d'un consensus ou quasi-consensus transpartisan... notamment sur l'article 5 relatif à la réforme de la fiscalité locale. "Le gouvernement devrait y voir un signal", a-t-il jugé.

Globalement, les sénateurs ont corrigé la partie "recettes" du budget sans en remettre en cause les fondamentaux. "On est plus dans le pointillisme que dans l'art de la fresque", a ainsi pu commenter le porte-parole du groupe LREM, Julien Bargeton.
Le principal point d'achoppement a donc tourné autour de la suppression de la taxe d'habitation. S'il n'a pas été question de revenir sur cette mesure, les sénateurs se sont opposés au mécanisme de compensation pour les collectivités tel que prévu par le gouvernement. Les mesures adoptées par le Sénat prévoient notamment le prolongement du "dégrèvement" de la taxe d'habitation pendant une année de plus, jusqu'en 2021, décalant ainsi d'un an le nouveau schéma de financement des collectivités (voir notre article du 25 novembre). Olivier Dussopt a indiqué ce mardi avoir d'ores et déjà demandé au Comité des finances locales de se réunir "en groupe de travail le 14 janvier et en plénière fin janvier pour travailler sur l'évolution du potentiel fiscal et financier", sachant que sénateurs et élus locaux redoutent les effets collatéraux de la réforme sur ce potentiel et donc sur les dotations.
Les sénateurs ont également amendé le volet "fiscalité verte", fustigé comme une "fausse fiscalité écologique". Ils ont notamment supprimé la disposition revenant à augmenter de 2 centimes les taxes sur le gazole pour le transport routier, contre laquelle la profession est mobilisée.
Ils ont rejeté les crédits de plusieurs missions budgétaires, jugés insuffisants : agriculture, sécurité, justice, immigration, écologie. Ils ont apporté des retouches non négligeables aux crédits des missions "relations avec les collectivités locales" (voir notre article), "cohésion des territoires" (notre article), ou encore "travail et emploi" (avec un coup de pouce aux maisons de l'emploi et un nouveau type de contrats aidés - voir notre article).
L'examen des articles non rattachés du texte (n'ayant pas d'impact en 2020) s'est ensuite poursuivi jusqu'à lundi soir, dans un hémicycle dégarni. Le Sénat s'est entre autres opposé à une réduction de l'avantage fiscal lié au mécénat d'entreprise, qui inquiète associations et fondations. Il a prolongé jusque fin 2021 le régime de zone de revitalisation rurale (ZRR) pour les communes qui devaient en sortir en 2020 (voir notre article du 9 décembre).

Les principaux amendements intéressant les collectivités et leurs finances adoptés vendredi et lundi dans le cadre de ces articles non rattachés.

• Révision des valeurs locatives - Un amendement du rapporteur général de la commission des finances de la Haute Assemblée introduit dans la loi un dispositif permettant de lisser (sur neuf ans) les effets de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, qui doit prendre effet en 2026. Ne souhaitant pas que la loi fixe d'ores et déjà les principes de ce lissage, le gouvernement a émis un avis défavorable. En outre, un amendement du président de la commission des finances conçoit une nouvelle méthode de détermination de la valeur locative des locaux exceptionnels (châteaux, maisons classés ou inscrits à l'inventaire des monuments historiques), celle qui est envisagée par le gouvernement paraissant inadaptée.

• Taxe de séjour - Certaines communes n'ont pas délibéré dans les délais (c'est-à-dire avant le 1^er octobre 2019) pour fixer au 1^er janvier 2020 un taux de taxe de séjour applicable aux hébergements de tourisme non classés. Un amendement voté par le Sénat les autorise à appliquer exceptionnellement, l'an prochain, un taux de taxe de 1 % du coût par personne de la nuitée pour ces hébergements.

• Taxe d'habitation sur les résidences secondaires - Les sénateurs ont harmonisé le taux de taxation des résidences secondaires et celui des logements vacants. Objectif : éviter que des communes ayant instauré la taxe d'habitation sur les résidences secondaires ne perdent des recettes du fait des stratégies d'optimisation de certains contribuables. Le surplus de recettes bénéficierait aux collectivités. Lors de la discussion en séance sur le PLF, l'Assemblée nationale a rejeté une mesure identique.

• Droits de mutation à titre onéreux. Les sénateurs ont relevé de 4,5 % à 4,7 % le plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) que les départements perçoivent lors des transactions immobilières. Le Premier ministre avait, durant un temps, donné son feu vert à cette demande formulée par l'Assemblée des départements de France (ADF) pour compléter le financement des allocations individuelles de solidarité et la prise en charge des mineurs non accompagnés. Mais, le gouvernement a préféré le transfert, à partir de 2021, d'une fraction de TVA de 250 millions d'euros au profit des départements et le fléchage de la dynamique de cette fraction vers un fonds de sauvegarde des départements, comme l'a expliqué la secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'Économie, Agnès Pannier-Runacher.

• Dépenses sociales des départements. Le Sénat a supprimé l'article 64 du PLF pour 2020 qui, selon la commission des finances, "vise à prémunir l’État d'un risque financier dans le cadre de contentieux qui l'opposent à plusieurs départements devant les juridictions administratives." Les conflits portés devant les tribunaux sont relatifs à la compensation des "diverses revalorisations du revenu de solidarité active (RSA) intervenues par voie réglementaire entre 2013 et 2017". Celles-ci "n'ont pas donné lieu à l'édiction des arrêtés constatant les dépenses nouvelles et indiquant les ressources supplémentaires allouées en compensation". Or, c'est une obligation qui incombe à l’État. L'amendement adopté par le Sénat répond à une demande de l'ADF.

• Financement des transports en Île-de-France. Le Sénat a rejeté les dispositions qui prévoient une ponction – de 75 millions d'euros l'an prochain et de 60 millions chacune des années suivantes - sur le produit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) que percevront la ville de Paris et les départements franciliens (Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et Val-d'Oise). Le prélèvement doit servir à financer les engagements de l'État sur le volet "transports" du contrat de plan conclu avec la région Île-de-France, ainsi que le Grand Paris Express (sur cette affaire, voir ci-dessous nos articles du 15 novembre et du 27 novembre 2019). Exprimant leur soutien aux élus des départements concernés, les sénateurs de tous les bancs – à l'exception de ceux du groupe LREM – ont exprimé leur indignation.

• Caisses de crédit municipal. Un amendement simplifie le cadre budgétaire et comptable des 18 caisses de crédit municipal (CCM). À l'avenir, celles que l'on nomme familièrement "Ma tante" seront soumises - en matière de surveillance - aux seuls principes comptables applicables aux établissements de crédit. Aujourd'hui, les CCM doivent respecter des règles fondées sur le code général des collectivités territoriales et la comptabilité publique, ainsi que des règles réunies dans le code monétaire et financier. Cette "superposition (…) ne simplifie pas la vie de ces caisses et compliquent leurs vérifications", a plaidé le groupe LREM, auteur de la mesure. Le gouvernement a donné son accord.

• Éoliennes – Actuellement, seules les communes d'implantation des éoliennes appartenant à un EPCI à fiscalité additionnelle ou à fiscalité professionnelle de zone sont bénéficiaires de la part communale de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (Ifer) due par ces installations. Mais les communes voisines pourtant impactées par ces installations ne peuvent bénéficier d'une partie de leurs retombées fiscales, ont fait valoir les sénateurs. Ils ont donc proposé de partager la part communale de l’Ifer éolien entre la commune d’implantation et les communes situées dans un rayon de 500 mètres du lieu d’implantation. D'autre part, ils ont réintroduit l'installation d'éoliennes dans le champ de la taxe d'aménagement qui s'applique à tous les travaux soumis à déclaration préalable ou à permis de construire. Elles en avaient été exclues par le décret du 26 janvier 2017 relatif à l’autorisation environnementale qui les a dispensées de permis de construire dans un but de simplification et de regroupement des procédures.

• Installations de production d'électricité photovoltaïque – Les sénateurs ont voté la suppression d'un amendement adopté par les députés qui visait à réduire de 7,57 euros à 3,155 euros le montant de l'Ifer appliqué aux installations de production d'électricité photovoltaïque. Ils ont jugé que la mesure "pénalisera" les collectivités territoriales. Ils craignent un "pur effet d’aubaine pour les porteurs de projet, au détriment des collectivités". "Si cette baisse de l’Ifer est compensée par une diminution des subventions de l’État, en contrepartie de la diminution d’une recette perçue par les collectivités territoriales, cette mesure sera en réalité un nouveau transfert financier des collectivités vers l’État, sans impact sur la transition énergétique, et donc une nouvelle atteinte aux finances locales, ont-ils pointé. Cela serait inacceptable dans une période où les collectivités ont un rôle important à jouer dans le déploiement de la transition écologique." Selon eux, "les collectivités contribuent significativement au développement de l’électricité solaire en adoptant des règles d’urbanisme favorables au photovoltaïque ou en mettant à disposition du foncier ou des toitures de bâtiment public" et "peuvent contribuer à l’acceptabilité des projets qu’elles soutiennent au niveau local". "Le fait de pouvoir bénéficier d’une recette fiscale via l’Ifer contribue à inciter les collectivités à favoriser le développement de l’électricité photovoltaïque sur leur territoire, estiment-ils. En privant les collectivités de plus de la moitié de ces recettes, cette mesure pourrait donc avoir un effet contre-productif."

• Stations de transfert d'énergie par pompage – Les sénateurs ont adopté un amendement permettant aux collectivités territoriales qui le souhaitent d’exonérer d’Ifer les stations de transfert d’énergie par pompage (Step) qui permettent de stocker de l'électricité.

• Centrales géothermiques électrogènes – Les sénateurs ont voté un amendement assujettissant à l'Ifer les centrales géothermiques électrogènes, d’une puissance électrique installée supérieure ou égale à 12 MW. "Le seuil de 12 MW a été retenu pour taxer les unités de production d’électricité, à partir de gîtes géothermiques, les plus puissantes et pouvant plus facilement atteindre l’équilibre économique compte tenu des investissements initiaux nécessaires qui sont très importants (risques d’exploration, études sismiques, forages profonds) que ce soit pour une centrale de 2 MW ou de plus de 15 MW", ont-ils justifié. Il existe seulement deux centrales de ce type en fonctionnement en France : Soultz (Alsace), avec une puissance électrique installée de 1,7 MW et Bouillante (Guadeloupe) avec une puissance de 15 MW (avec un projet d'extension pour porter à court terme cette puissance à 25 MW). Seule cette dernière, la plus puissante de France, serait soumise à l'Ifer. Mais d’autres projets de centrales géothermiques de forte puissance électrique doivent voir le jour dans les années qui viennent, ont souligné les sénateurs.

• Réseaux de chaleur – Les sénateurs ont donné la possibilité aux collectivités territoriales et leurs groupements d'exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) les réseaux de chaleur produite à partir de la biomasse.

• Taxes locales sur la consommation d'électricité – Les sénateurs ont prévu un aménagement de la procédure de délibération des tarifs des taxes locales sur la consommation d’électricité et d’édition de ces tarifs par le ministre chargé du budget. "Il vise, en avançant la date des opérations, à permettre une vérification du montant des tarifs avant leur entrée en vigueur pour éviter aux opérateurs l’envoi de factures rectificatives, au détriment des redevables réels de ces taxes", ont-ils justifié. Ils ont aussi modifié les dispositions relatives à la substitution d’un syndicat aux communes dont la population est égale ou inférieure à 2.000 habitants pour la perception de la taxe sur la consommation finale d’électricité. Il est prévu que la détermination du nombre d’habitants de la commune se fasse au 1^er janvier de l’année précédant celle au titre de laquelle la taxe est perçue.

• Financement des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) – Sur les territoires où un schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) est approuvé, l’établissement public territorial de bassin (EPTB) peut demander à l’Agence de l’eau d’appliquer une majoration du tarif des redevances pour prélèvement sur les ressources en eau, les sommes ainsi recouvrées étant reversées à l'EPTB et constituant une ressource propre de ce dernier. Les sénateurs ont demandé d'indiquer clairement que la recette prévue est exclue du montant des recettes des Agences de l’eau plafonné car jusqu'à présent ce plafonnement a empêché les EPTB de mobiliser cette ressource malgré le dépôt de plusieurs dossiers.

• Redevance d'enlèvement des ordures ménagères (Reom) – Pour sécuriser juridiquement les Reom actuellement en place sur le territoire, notamment les redevances incitatives, les sénateurs ont voulu inscrire dans la loi l'analyse faite par la Cour de Cassation de l’article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales. Celui-ci dispose que la Reom, calculée en fonction du service rendu, peut inclure une part fixe n’excédant pas les coûts non proportionnels. "La Cour de cassation a rappelé à de nombreuses reprises que cette écriture permettait d’inclure un nombre de levées minimums ou un volume minimum de déchets ménagers ou assimilés remis au service public, ont-ils souligné. Cette interprétation vient à la fois sécuriser le service, réduire les comportements inciviques que sont les dépôts sauvages, tout en garantissant un caractère incitatif à la réduction des déchets produits."

• Vieilles fermes à l'abandon – Contre l’avis du gouvernement, et à l’initiative de la commission des Finances, les sénateurs ont autorisé les collectivités à moduler la taxe d’aménagement appliquée aux opérations de construction qui ont pour effet de changer la destination des locaux à vocation d’origine agricole. Objectif : faciliter la réhabilitation de vieilles fermes à l’abandon. "Dans bon nombre de nos campagnes, il peut être de bonne politique que d’inciter nos concitoyens à réhabiliter pour l’habitation, voire à transformer en gîtes et hébergement, ces immeubles qui font partie de notre patrimoine, ce qui permet aussi de ne pas accentuer la pression sur nos espaces", ont-ils mis en avant.

• Impôt sur la fortune immobilière – Un amendement remplace l’IFI par un impôt sur la fortune "improductive" à compter de 2021, dont l’assiette inclut les résidences principales (après abattement de 30 %) et secondaires, ainsi que les logements vacants, et les immeubles non bâtis lorsqu’ils ne sont pas affectés à une activité économique.

• TFPB - Les sénateurs affinent un article introduit par les députés pour encourager l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont peuvent bénéficier les logements achevés avant le 1er janvier 1989 qui ont fait l’objet d’un montant minimal de dépenses d’équipement destinées à réaliser des économies d’énergie, à l’initiative des collectivités et EPCI.

• Exonération de TFPB pour les logements intermédiaires - L’exonération systématique de TFPB pour les logements intermédiaires est supprimée, les sénateurs laissant aux communes la possibilité de la maintenir ou non. La part départementale de TFPB étant intégralement transférée aux communes d'ici 2023, "il ne paraît pas équitable de maintenir ces exonérations qui réduiront les recettes fiscales des communes".

• Ventes de HLM - Afin de favoriser les opérations d’accession à la propriété destinées aux ménages modestes, deux amendements permettent aux conseils départementaux qui le souhaitent d’exonérer de droits d’enregistrement les ventes de logements réalisées dans ce cadre, sous réserve du respect des conditions qui s’imposent aux organismes HLM en matière d’accession sociale à la propriété.

• Intermédiation locative – Un amendement propose une exonération facultative des DMTO, sur décision des conseils départementaux, au profit des acquisitions de logements réalisées dans le cadre de l’intermédiation locative. L’exonération serait subordonnée à l’engagement de l’organisme HLM de louer les logements à des organismes bénéficiant de l’agrément relatif à l’intermédiation locative.

• Dispositif Pinel - Les sénateurs ont supprimé une mesure adoptée par les députés : la restriction du dispositif Pinel aux seuls logements collectifs. "Si on comprend l’objectif affiché de lutte contre l’artificialisation des sols, le critère de la nature de l’habitat, individuel ou collectif, paraît insuffisamment objectif pour fonder une différence de traitement fiscal", font-ils valoir.

• Aides au logement – La revalorisation de certaines prestations sociales, dont les aides au logement, à hauteur de 0,3 %, fixée en dehors de toute indexation de ces aides sur l’inflation, est supprimée, dans le souci de ne pas "réaliser des économies au détriment des plus démunis".

• Europacity - Les sénateurs ont adopté un amendement demandant au gouvernement de remettre au Parlement un rapport "sur les impacts financiers de l’annulation du projet Europacity" dans les six mois suivant la promulgation de la loi de finances. L’amendement porté par le sénateur socialiste du Val-d’Oise Rachid Temal a reçu un avis défavorable du gouvernement, au motif qu’une mission a déjà été confiée à Francis Rol-Tanguy pour réfléchir à un projet alternatif.