PLF 2019 - Le Sénat a des doutes sur la contemporanéité des APL

À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, Philippe Dallier, sénateur (LR) de Seine-Saint-Denis et spécialiste du logement, a remis son rapport, fait au nom de la commission des finances, sur les crédits de la mission "Cohésion des territoires - Logement et ville". Il y  constate notamment "la poursuite de la baisse tendancielle des crédits consacrés aux aides personnelles au logement" (APL). 

Des crédit d'APL en baisse de 15% en deux ans

Les crédits de l'action 01 "Aides personnelles" passent en effet de 15,5 milliards d'euros en 2017 à 14,24 milliards en 2018 (LFI) et 13,1 milliards en 2019 (PLF), soit une baisse de 2,4 milliards d'euros et de 15,5% (et non de 18,3% comme indiqué dans le rapport).
Par ailleurs, s'ajoute à cette diminution de la dotation prévisionnelle de l'État la baisse du produit de la contribution des employeurs, qui devrait résulter, en 2019, du passage du seuil d'application des taux de cotisation de 20 à 50 salariés dans le cadre du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (Pacte, voir notre article du 5 juin 2018). Le rendement de cette taxe pourrait ainsi diminuer de 105 millions d'euros en 2019, dans l'hypothèse d'une entrée en vigueur en milieu d'année.
Mais le rapport s'intéresse surtout à une nouvelle réforme des APL qui, si elle ne vise pas à modifier le montant des aides, aura néanmoins une influence sur les allocations perçues comme sur les dépenses de l'Etat. Il s'agit en l'occurrence de la "contemporanéité" des APL. Annoncée en juillet dernier (voir nos articles ci-dessous des 17 juillet et 28 août 2018), elle consiste à prendre en compte les revenus actualisés pour la détermination du droit à l'APL et le calcul de son montant, autrement dit les revenus du trimestre précédant et non plus ceux remontant à l'année N-2.
Le principe de cette réforme, qui vaudra également pour d'autres prestations sociales soumises à condition de ressources ou en lien avec le revenu imposable (comme le RSA), n'est pas discuté dans la mesure où, grâce aux informations issues du prélèvement de l'impôt à la source, elle permettra de prendre en compte plus rapidement les changements de situation personnelle. Mais elle soulève des questions.

Plus de perdants que de gagnants ?

Auditionné par le rapporteur, Vincent Mazauric, le directeur général de la Cnaf, voit dans cette réforme un "immense défi", qui ouvre la voie à des modifications profondes dans le système d'attribution des prestations. Philippe Dallier pointe en premier lieu un enjeu technique, avec la mise en place de nouveaux circuits de transferts de données impliquant plusieurs acteurs : Cnaf, MSA, Acoss, DGFIP et GIP-MDS (groupement d'intérêt public pour la modernisation des déclarations sociales). La Cnaf devra notamment "modifier en profondeur son système informatique pour être en mesure de rassembler l'ensemble des informations et de procéder au calcul des aides".
Mais le rapporteur souligne aussi les enjeux humains de la réforme. Même s'il s'agit d'une mesure dite "One Shot" (qui ne fait effet qu'une fois, à sa mise en œuvre), celle-ci fera des gagnants et des perdants. Philippe Dallier estime que "les perdants seront les plus nombreux, puisque ceux qui voient leur situation se dégrader ont déjà la possibilité de le signaler à l'administration, afin de bénéficier de l'attribution des aides". Il souligne donc l'importance de la pédagogie auprès des publics concernés, avant la mise en place de la réforme, puis lors des premiers mois. Sur ce point, la Cnaf a indiqué travailler à un plan de communication et à l'élaboration d'un simulateur. 
Cette complexité a conduit le gouvernement à renoncer à une mise en place en début d'année ou en avril 2019, comme envisagé initialement. Interrogée le 26 octobre à l'Assemblée nationale, Agnès Buzyn semble désormais miser sur le mois de juillet 2019.

Des prévisions d'économies budgétaires à revoir

Comme le signalait déjà Localtis (voir nos articles ci-dessous), le rapport de la commission des finances du Sénat se montre également dubitatif sur le montant des économies à attendre de cette réforme. Jacques Mézard, alors ministre de la Cohésion des territoires, laissait entendre, en juillet dernier, une économie budgétaire substantielle (de l'ordre d'un milliard d'euros), sous l'effet de la réduction du nombre d'ouvertures de droit et du montant de l'APL pour les personnes se trouvant dans une meilleure situation que deux ans plus tôt.
Or, comme le rappelle le rapporteur, "les économies en année pleine sont estimées à 1,2 milliard d'euros, de sorte que, lorsque la mise en oeuvre était prévue au deuxième trimestre 2019, le Gouvernement indiquait qu'une économie de 900 millions d'euros était prévue pour cette année". Philippe Dallier juge donc "pour le moins surprenant que cette prévision n'ait pas été révisée à la suite du décalage de la mise en oeuvre au mois de juillet. Votre rapporteur spécial a eu confirmation, au cours de ses auditions, que cet objectif était maintenu par le gouvernement, sans en avoir d'explication".