Le Sénat adopte en commission une proposition de loi visant à relancer l'hydroélectricité

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté ce 31 mars la proposition de loi (PPL) "tendant à inscrire l’hydroélectricité au cœur de la transition énergétique et de la relance économique" présentée par Daniel Gremillet  (LR – Vosges), président du groupe d’études "Énergie" du Sénat, Sophie Primas (LR -Yvelines), présidente de la commission, et plusieurs de leurs collègues. Auparavant, les commissions de l’aménagement du territoire et du développement durable et des finances, saisies pour avis, avaient adopté les articles du texte qui leur avaient été délégués.
"Alors que l’hydroélectricité représente la moitié de notre production d’électricité renouvelable, et constitue de surcroît un levier de développement essentiel pour nos territoires ruraux, en particulier en zones de montagne, son soutien constitue un complet impensé de la politique énergétique du gouvernement, a souligné la commission dans un communiqué ce 1er avril. À quelques semaines de l’examen par le Sénat du projet de loi 'Climat-Résilience', la proposition de loi entend remédier durablement à cet oubli." Le texte est issu d'un engagement pris par Daniel Gremillet, qui a été rapporteur pour le Sénat de la loi "Énergie Climat" (LEC) du 8 novembre 2019. À l'époque le sénateur des Vosges avait regretté que le périmètre initial de la LEC, retenu par le Gouvernement, n’ait pas permis, en application de l’article 45 de la Constitution, d’aborder plus en détail l’hydroélectricité. Il s’était alors engagé "à travailler à une proposition de loi sur le sujet", en particulier sur les "enjeux liés à la continuité écologique des cours d’eau ou à la fiscalité applicable aux moulins".

"Répondre aux difficultés concrètes des acteurs de terrain"

La PPL qui vient d'être adoptée en commission et qui sera examinée en séance publique le 13 avril prochain a été élaborée après l’audition de 50 personnalités par la Commission des affaires économiques. "Elle vise à répondre aux difficultés concrètes relevées par les acteurs de terrain et à poser les jalons d’une véritable revalorisation de l’hydroélectricité en France", résume Daniel Gremillet. "Nos entreprises et nos collectivités me semblent, tout à la fois, convaincues de l’apport de l’hydroélectricité à notre mix énergétique, mais excédées par la complexité et l’instabilité normatives, a souligné le sénateur dans un communiqué. C’est pourquoi j’ai voulu insister, dans ce texte, sur l’association des élus, la simplification des normes et l’allègement des charges. Ce sont pour moi des préalables indispensables à la diffusion concrète de la transition énergétique dans nos territoires, en particulier ruraux."
"Première source d’énergie renouvelable de notre pays, l'hydroélectricité figure aussi parmi les sources d'énergie les plus décarbonées et territorialisées. C’est un atout stratégique considérable, poursuit-il. L’hydroélectricité a démontré, depuis sa création, son rôle moteur dans l’aménagement durable du territoire et ses capacités à concilier les différents enjeux sociétaux, économiques et de préservation de la biodiversité. Elle constitue aussi une source d'énergie modulable et stockable, qui contribue à renforcer la flexibilité et la sécurité du système électrique. C’est un élément important à prendre en compte dans le cadre de l'engagement pris par la France d'atteindre la neutralité carbone en 2050. Sans lever certains freins, nous risquons de nous priver de cette énergie parmi les plus vertueuses".

Consolider le cadre stratégique en faveur de l'hydroélectricité

Le texte, qui comporte 19 articles, propose d'activer trois leviers : consolider le cadre stratégique en faveur de la production d'énergie hydraulique (chapitre Ier), simplifier les normes applicables aux projets d'énergie hydrauliques (chapitre II), et renforcer les incitations fiscales existantes (chapitre III). 
Au chapitre I^er, l'article 1^er entend d'abord conforter l’objectif afférent à l’hydroélectricité, prévu à par l’article L. 100-4 du code de l’énergie : d’une part, en mentionnant la nécessité de maintenir la souveraineté énergétique du pays, de garantir la sûreté des installations et de favoriser le stockage de l’électricité ; d’autre part, en l’assortissant d’un chiffrage, de 27,5 GW de capacités installées de production d’ici à 2028, dont un quart de hausse entre 2016 et 2028 consacrée aux installations dont la puissance est inférieure à 4,5 MW.
L’article 2 intègre à la "loi quinquennale", mentionnée à l’article L. 100-1 A du même code, des objectifs précis pour l’hydroélectricité sur deux périodes successives de cinq ans. Ils détermineront les capacités installées de production pour les installations hydrauliques concédées et autorisées, ainsi que de stockage par des stations de transfert d'électricité par pompage (STEP) qui permettent de stocker ou de restituer l’énergie hydraulique entre un bassin supérieur et un autre inférieur, selon les besoins de consommation en électricité. Les objectifs porteront, tout à la fois, sur la création et la rénovation de ces installations et de ces stations.
L’article 3 complète les volets de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) consacrés aux énergies renouvelables et au stockage des énergies en prévoyant une présentation des modalités de mise en œuvre des objectifs fixés pour l’hydroélectricité, une évaluation des capacités installées de production, au niveau national et par région, des installations hydrauliques autorisées et concédées, ainsi que des STEP ; une identification des cours d’eau ou parties de cours susceptibles d’accueillir de nouvelles installations. "Ces évaluations et identifications seront réalisées en lien avec les professionnels de l’hydroélectricité et, le cas échéant, les propriétaires de 'moulins à eau'", indique le texte.
L’article 4 consolide le rapport sur l’impact environnemental du budget, annexé à chaque projet de loi de finances initiale, d’un état évaluatif des moyens publics et privés mis en œuvre pour l’hydroélectricité. Cet état devra comprendre un bilan des autorisations délivrées ou renouvelées pour les installations hydrauliques autorisées. Il devra aussi intégrer un bilan des évolutions, intervenues ou envisagées, dans l’organisation des concessions hydroélectriques, notamment en cas de changement ou de renouvellement de concessionnaires, de regroupement ou de prorogation de concessions.

Simplification des normes 

Au chapitre de la simplification des normes, l’article 5, qui a été délégué à la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, consolide la dérogation aux règles de continuité écologique, prévue pour les "moulins à eau", à l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement. L’article précise que cette dérogation s’applique aux moulins à eau équipés à la date de publication de la loi "Autoconsommation", en cours d’équipement à cette date ou équipés postérieurement à cette date.
L’article 6 entend faciliter les augmentations de puissance des installations hydrauliques autorisées, en leur permettant d’augmenter jusqu’à 25 % leur puissance maximale brute, y compris au-delà de 4,5 MW, sans qu’elles ne relèvent pour autant du régime de la concession.
L’article 7 prévoit la détermination, par un arrêté du ministère chargé de l’énergie, d’un modèle national pour les règlements d’eau des installations hydrauliques autorisées ou concédées.
L’article 8 applique le principe selon lequel "le silence gardé par l’État pendant deux mois vaut acceptation" à plusieurs procédures relatives aux concessions hydroélectriques - augmentation de puissance des installations concédées, participation des collectivités territoriales et de leurs groupements à des sociétés d’économie mixte hydroélectriques (SEMH), prolongation des concessions en contrepartie de la réalisation de travaux, regroupement des concessions par chaîne d’aménagements liés à la demande d’un ou de plusieurs concessionnaire(s).
L’article 9 renforce l’information et l’association des élus locaux aux évolutions des concessions hydroélectriques : d’une part, il abaisse de 1.000 MW à 500 MW le seuil de puissance maximale brute au-delà duquel la création d’un comité de suivi de l’exécution de la concession et de la gestion des usages de l’eau est de droit ; d’autre part, il prévoit l’information sans délais des maires et des présidents d’EPCI de toute évolution dans l’organisation des concessions hydroélectriques (changement de concessionnaire, renouvellement ou prorogation de la concession, prolongation des concessions en contrepartie de la réalisation de travaux,  regroupement des concessions par chaîne d’aménagements liés à la demande d’un ou de plusieurs concessionnaire(s).
L’article 10 institue une expérimentation pour les installations hydrauliques, autorisées ou concédées, dont la puissance est inférieure à 10 MW de puissance maximale brute, pour une durée de 4 ans. "Afin de remédier aux situations de complexité et d’instabilité normatives qui perdurent localement et sont sources de retard ou, pire, de contentieux, cette expérimentation, offrira plusieurs souplesses administratives aux porteurs de projets ou aux gestionnaires : référent unique à l’échelle du département, certificat de projet étendu, rescrit (réponse formelle de l’administration à une question de droit applicable), médiation", est-il précisé. Et pour que le ministère de la Transition écologique "parle d’une seule voix", le pilotage, l’appui et l’évaluation de l’expérimentation seront assurés conjointement par la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) – qui est en charge du régime de la concession-   et la Direction de l’eau et de la biodiversité (DEB), en charge de celui de l’autorisation.
L’article 11 instaure un portail national de l’hydroélectricité, délivrant aux professionnels un accès, à partir d’un point unique et dématérialisé, à l’ensemble des informations utiles - schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ; schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) ; arrêtés de classement des cours d’eau au regard des règles de continuité écologique prévues à l’article L. 214-17 du code de l’environnement ; arrêtés ou délibérations de classement des cours d’eau au regard des règles de domanialité publique prévues à l’article L. 2111-7 du code général de la propriété des personnes publiques ; évaluations et identifications nouvellement réalisées dans le cadre de la PPE.

Incitations fiscales 

Le chapitre III du texte a pour objet de "renforcer les incitations fiscales afférentes aux projets d’énergie hydraulique". Les articles 12 à 16, qui ont été délégués à la commission des finances, instituent ainsi plusieurs mesures : une exonération de principe de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) sur les parties des installations hydroélectriques destinées à la préservation de la biodiversité et de la continuité écologique, sauf délibération contraire des communes ou EPCI ; une réduction d’impôt (de 30%) sur le revenu des personnes physiques (IRPP) pour les propriétaires de "moulins à eau", à raison des travaux réalisés et des équipements acquis pour leur mise en conformité avec les règles de préservation de la biodiversité et de restauration de la continuité écologique ; un mécanisme de suramortissement (de 40%) sur l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et l’impôt sur les sociétés (IS) pour les exploitants d’installations hydrauliques autorisées, à raison des biens acquis pour leur mise en conformité avec les règles de préservation de la biodiversité et de restauration de la continuité écologique ; la faculté pour les communes ou EPCI d’exonérer de TFPB ou de cotisation foncière des entreprises (CFE), les nouvelles installations hydroélectriques, jusqu’à 2 ans après leur mise en service ; la faculté pour les communes ou EPCI d’exonérer les STEP d’ imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).
L’article 17 applique un plafond de 3% du chiffre d’affaires pour le cumul des redevances pour prise d’eau et pour occupation du domaine, pour les installations hydrauliques autorisées situées sur le domaine public fluvial de l’État.

Amendements en commission

Plusieurs retouches ont été adoptées en commission. Le rapporteur Patrick Chauvet (UC-Seine Maritime) a proposé quatre amendements visant à compléter les objectifs et les outils proposés, afin de renforcer les incitations économiques prévues en faveur de l’hydroélectricité. Il a tout d'abord suggéré d’inscrire, à l’article 1er, un objectif de 1,5 gigawatt au moins de capacités installées en matière de projets de STEP, de 2030 à 2035, parmi les objectifs de la politique énergétique nationale figurant à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. Il a aussi complété l’état évaluatif des moyens publics et privés en faveur de l’hydroélectricité d’éléments d’’information sur les contrats d’achat ou de complément de rémunération conclus pour les installations autorisées, à l’article 4. Il a aussi souhaité l’application explicite de l’expérimentation, instituée par l’article 10, aux installations hydrauliques existantes. Il a également intégré au portail national de l’hydroélectricité, prévu par l’article 11, les éléments d’information collectés par l’État dans le cadre de l’état évaluatif précité. Dans le même esprit, la commission a adopté un amendement), présenté par Laurent Duplomb (LR-Haute Loire), instituant un article 6 bis, pour alléger les procédures d’autorisation portant sur les activités accessoires des installations hydrauliques.
Le rapporteur a en outre présenté 3 amendements pour ajuster certaines procédures, visant à renforcer la simplification normative et la sécurité juridique. Il a ainsi remplacé l’identification dans le cadre de la PPE des cours d’eau susceptibles d’accueillir de nouvelles installations hydrauliques, institué par l’article 3, par celles des installations hydrauliques existantes, de manière à mieux répondre aux besoins exprimés par les professionnels, a-t-il justifié. Il a également préféré inscrire directement dans la loi un cadrage des règlements d’eau applicables aux installations hydrauliques autorisées ou concédées, plutôt que de prévoir la détermination d’un modèle national par arrêté du ministre chargé de l’énergie, tel que proposé par l’article 7, afin d’éviter toute rigidification ou complexification de ces règlements d’eau. Enfin, il a encadré les modalités d’application du principe "silence gardé par l’État vaut acceptation", mentionné à l’article 8, pour en renforcer la sécurité juridique et l’application pratique : ce principe s’appliquera au terme d’un délai de 2 mois, renouvelable une fois, pour les augmentations de puissance et d’un délai de 6 mois, renouvelable une fois, pour les regroupements de concessions détenues par un même concessionnaire et la participation des collectivités territoriales à une SEMH.
En complément de sa proposition de loi, Daniel Gremillet a aussi déposé une proposition de résolution "tendant à lever les freins réglementaires et administratifs au plein essor de l’hydroélectricité". Ce texte appelle notamment à une "nécessaire vigilance quant au devenir de l’hydroélectricité, au regard de la politique européenne de concurrence". Il propose aussi de mieux articuler les activités hydroélectriques avec les règles de continuité écologique et de compléter les dispositifs de soutien administratifs et financiers existants.