Economie / Finances - Le Conseil constitutionnel valide l'essentiel de la loi Sapin 2

Dans sa décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite "Sapin 2". Plus de 60 députés et 60 sénateurs, le président du Sénat ainsi que le Premier ministre, Bernard Cazeneuve, tout juste nommé, l'avaient en effet saisi d'un recours sur ce texte définitivement adopté par le Parlement le 8 novembre dernier.
Était en particulier contestée l'imprécision de la définition des lanceurs d'alerte posée à l'article 6. Sur ce point les arguments des sénateurs requérants n'ont pas été suivis, le Conseil considérant les termes retenus "suffisamment précis". Par ailleurs, c'est "sans méconnaître l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi", relèvent les juges, que le législateur a entendu limiter le champ d'application de la procédure de signalement de l'alerte organisée à l'article 8, aux seules personnes employées par l'organisme faisant l'objet du signalement ou aux collaborateurs extérieurs ou occasionnels de cet organisme.
Par sa décision n° 2016-740 DC du 8 décembre 2016, le Conseil constitutionnel s'est également prononcé sur la loi organique donnant compétence au Défenseur des droits pour orienter les lanceurs d'alerte et leur apporter une aide financière. S'il a jugé conforme la compétence du Défenseur des droits d'orienter les lanceurs d'alerte vers les autorités appropriées, il a cependant écarté les dispositions lui attribuant celle de leur apporter lui-même une aide financière. En conséquence, le Conseil a également censuré l'article 14 de la loi "Sapin 2" relatif aux modalités d'attribution d'une telle aide.

Censure partielle du répertoire des représentants d'intérêts

Très attendu sur ce point, le Conseil a validé l'essentiel des dispositions de l'article 25 de la loi créant un répertoire numérique des représentants d'intérêts placé sous la responsabilité de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Le Conseil s'est tout d'abord assuré que ces dispositions "n'ont ni pour objet ni pour effet de conférer à la Haute Autorité le pouvoir d'imposer des obligations aux membres des assemblées parlementaires, à leurs collaborateurs et aux agents de leurs services, dans leurs relations avec les représentants d'intérêts". Par une réserve d'interprétation, le juge constitutionnel précise que l'article 25 ne saurait, "sans méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs, interdire aux assemblées parlementaires de déterminer, au sein des représentants d'intérêts, des règles spécifiques à certaines catégories d'entre eux ou de prendre des mesures individuelles à leur égard".
Poursuivant son contrôle, le Conseil procède finalement sur l'article 25 à une censure partielle. Si la définition de ces représentants donnée par la loi est suffisamment claire et précise, estime-t-il, en revanche, "en édictant des délits réprimant la méconnaissance d'obligations dont le contenu n'est pas défini par la loi, mais par le bureau de chaque assemblée parlementaire, le législateur a méconnu le principe de légalité des délits et des peines".
L'argument tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi tenant à une différence de traitement entre les élus locaux et entre les collectivités territoriales n'a pas convaincu le juge constitutionnel. "[...] une personne peut, le cas échéant, être qualifiée de représentant d'intérêts lorsqu'elle entre en communication avec certains élus de collectivités territoriales et d'établissements publics de coopération intercommunale [EPCI] répondant à certains seuils démographiques ou financiers". Dès lors que ces obligations "pèsent sur les représentants d'intérêts, et non sur les responsables publics avec lesquels ils entrent en relation, le législateur n'a, en définissant ces seuils, institué aucune différence de traitement entre élus locaux ni entre collectivités territoriales", ajoute le Conseil.

Concurrence entre Haute Autorité et Commission de déontologie

Faute d'avoir été adopté dans une loi organique, l'article 19 qui édicte une inéligibilité pour l'élection des députés en cas de condamnation pour manquement au devoir de probité, est contraire à la Constitution. Sont de même retoquées les dispositions qui procédaient à une nouvelle répartition des compétences entre la HATVP et la Commission de déontologie de la fonction publique, s'agissant du contrôle du départ de certains agents publics vers le secteur privé ("pantouflage"). Le Conseil relève en effet que l'article 28 affirme, dans certains cas, "une compétence concurrente des deux autorités".
Répondant favorablement aux griefs soulevés par le Premier ministre, les Sages ont censuré l'article 23 sur l'extension de la compétence exclusive du parquet national financier, faute de "dispositions transitoires de nature à prévenir les irrégularités procédurales susceptibles de résulter de ce transfert de compétence". Le dispositif de "reporting fiscal" pays par pays, prévu à l'article 137, est également censuré car portant "une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre". Le Conseil constitutionnel valide en revanche les articles 59 et 60 de la loi destinés à faire échec aux saisies de biens d'un Etat étranger par des "fonds vautours". De même que le dispositif d'encadrement des rémunérations des dirigeants de sociétés cotées par le truchement de votes contraignants de l'assemblée générale des actionnaires (art. 161). Sur l'article 17, le Conseil juge également conforme à la Constitution l'obligation, pour les grandes entreprises, de mettre en place un dispositif de prévention de la corruption.

Nombreux cavaliers législatifs

Le Conseil a procédé à une chasse aux "cavaliers législatifs", censurant de nombreux articles parmi lesquels l'article 30 (publicité des emprunts souscrits par les candidats et ceux souscrits ou consentis par les partis et groupements politiques) et l'ensemble des articles 87 à 91 réformant les modalités d'intervention des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) ainsi que les règles de détention, par une société, de biens ou de droits agricoles. C'est également le cas d'une autre série de dispositions sans lien, même indirect, avec la loi déférée et notamment des articles 36 (aménagement de la zone d'aménagement concertée du quartier de Polytechnique de Palaiseau), 37 (compétences de la société Tunnel Euralpin), 86 (extension aux établissements d'abattage de l'infraction de mauvais traitement contre les animaux), 155 (mention du coût de gestion des déchets issus de pneumatiques sur les factures de vente), 158 (ratification de l'ordonnance relative aux gares routières et à la recodification des dispositions du Code des transports relatives à l'autorité de régulation des activités ferroviaires et routières), 159 (permettant aux communes et aux EPCI de confier à certains prestataires la réalisation des enquêtes de recensement) ou encore 166 (suppression de l'agrément administratif nécessaire aux organismes HLM qui réalisent des investissements dans des logements neufs outre-mer pour bénéficier du crédit d'impôt).

Philie Marcangelo-Leos / Victoires-Editions

Références : Conseil constitutionnel, décision n°2016-741 DC du 8 décembre 2016, loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ; n°2016-740 DC, loi organique relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte.