Le Conseil constitutionnel valide la loi Asap, mais traque les nombreux cavaliers législatifs

Dans une décision du 3 décembre 2020 (n° 2020-807 DC), le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution l'essentiel de la loi d’accélération et de simplification de l’action publique (Asap), adoptée fin octobre à l’issue de la procédure accélérée, à l’exception d’une vingtaine de dispositions secondaires (sans rapport avec l’objet du texte), qui ont fait les frais, sans réelle surprise pour ce texte au contenu disparate, de la fameuse jurisprudence des cavaliers législatifs.

Plus de 60 députés de l’opposition de gauche l'avaient saisi d'un recours concernant les dispositions les plus controversées du texte, pointant notamment les incidences environnementales des nombreux allègements de procédure visant à accélérer les implantations industrielles, comme l’introduction "soudaine" par le gouvernement, par la voie d’amendements, d’un important volet relatif à la commande publique. Mais leurs arguments n'ont pas été suivis par les sages de la Rue de Montpensier.

Répondant aux requérants qui contestaient l'introduction de nouvelles dispositions, par amendement (près d’un tiers des 149 articles que comporte le texte), en arguant que ce procédé avait été choisi pour s’extraire des exigences procédurales d'une étude d'impact et d'un examen par le Conseil d’État, le Conseil rappelle tout d’abord que ces prescriptions ne s'appliquent qu'aux projets de loi et non pour les amendements. Dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, le Conseil avait d’ores et déjà limité la portée contraignante des études d’impact, en insistant sur le fait qu’elles ne sauraient avoir pour effet de limiter l'exercice du droit d’amendement. 

Pas de régression du droit de l’environnement

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs donné son feu vert à la batterie de mesures, inspirées des propositions du rapporteur, le député Guillaume Kasbarian (Eure-et-Loir-LREM), en faveur des porteurs de projets industriels que contient le titre III du texte, repoussant l’ensemble des griefs fondés notamment sur la violation des articles 1er et 3 de la Charte de l'environnement et sur le principe de non-régression du droit de l'environnement que les requérants demandaient aux juges de reconnaître. C’est le cas pour l’article 34, qui prévoit des délais supplémentaires de mise en conformité pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) en cours d’instruction, en les soumettant aux mêmes règles que celles applicables aux installations existantes. Le Conseil remarque d’abord qu’il ne trouvera pas à s’appliquer lorsqu’un motif tiré de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques ou du respect des engagements internationaux de la France y fait obstacle. Et n’a pas davantage pour objet de soustraire les installations aux règles et prescriptions.

Sur les dispositions concernant le gros œuvre, leur seul effet est, relève le Conseil, "d'éviter que certaines nouvelles prescriptions, uniquement relatives à la construction, par leur application rétroactive, aient des conséquences disproportionnées sur des installations déjà existantes et sur des projets en cours d'instruction ayant déjà fait l'objet d'une demande d'autorisation complète". Lorsqu'il aura à se prononcer, le préfet devra en outre "prendre en compte l'ensemble des règles de fond prévues par le code de l'environnement au regard desquelles cette autorisation peut être délivrée". Le Conseil en déduit que les dispositions contestées, "qui, en tout état de cause, n'entraînent pas de régression de la protection de l'environnement, sont conformes à la Constitution". Doit-on pour autant comprendre entre les lignes une forme de reconnaissance dudit principe…

Pouvoir dérogatoire du préfet sur le champ de l’enquête publique

Autre sujet de controverse, l’article 44 qui "abandonne", soulignent les requérants, au préfet le choix du mode de consultation publique pour certains projets soumis à autorisation environnementale mais ne nécessitant pas d'étude d’impact. Pour le Conseil, le législateur a suffisamment encadré le pouvoir d’appréciation du préfet sur la nécessité d’organiser une enquête publique en retenant les critères de "ses impacts sur l'environnement ainsi que des enjeux socio-économiques qui s'y attachent ou de ses impacts sur l'aménagement du territoire". Sur ce volet, le Conseil balaye également d’un revers de main les arguments des requérants sur l’article 56 qui permet l'exécution anticipée de certains travaux de construction avant la délivrance de l'autorisation environnementale. Le raisonnement est similaire : "(…) l’autorisation préfectorale ne peut concerner que les travaux dont la réalisation ne nécessite pas l'une des décisions exigées au titre des législations spéciales couvertes par l'autorisation environnementale" (défrichement, Natura 2000, habitats et espèces protégés etc). La procédure est en outre postérieure à la délivrance de l’autorisation d’urbanisme. Est de même écarté le grief tiré d’une violation du droit à un recours juridictionnel effectif dès lors "qu’elle peut être contestée devant le juge administratif dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir ou d'un référé-suspension".

Big-bang de la commande publique

Le Conseil constitutionnel repousse également les critiques, tant de procédure que de fond, formulées à l'encontre des articles modifiant le code de la commande publique. En particulier, ceux permettant (art. 131 de la loi déférée) des marchés sans publicité ni mise en concurrence pour motif d'intérêt général. "Ces dispositions n'exonèrent pas les acheteurs publics du respect des exigences constitutionnelles d'égalité devant la commande publique et de bon usage des deniers publics", jugent les Sages. Quant aux circonstances exceptionnelles justifiant la mise en œuvre de règles dérogatoires (art. 132), elles doivent "affecter les modalités de passation ou les conditions d'exécution d'un marché public ou d'un contrat de concession", insistent-ils. Pas d’obstacle non plus au relèvement à 100.000 euros HT du seuil de dispense des formalités de passation (art. 142) pour contribuer à "la reprise de l'activité" dans le secteur des chantiers publics touché par la crise du covid-19. Seuls sont concernés les marchés publics de travaux et pour "une durée limitée" (jusqu’au 31 décembre 2022), souligne le Conseil, qui remarque en outre que cette dispense "s'étend aux lots d'un même marché" n'excédant pas "20% de la valeur totale estimée de tous les lots de ce marché". Une mauvaise nouvelle pour les associations anti-corruption mais également les architectes inquiets de ce "big-bang" de la commande publique.

Chasse aux cavaliers législatifs 

En retoquant 26 articles introduits en première lecture au titre de son contrôle des cavaliers législatifs, le Conseil pourrait bien avoir battu un record. Dans cet inventaire à la Prévert, on en relèvera certains très techniques, touchant par exemple au domaine de l’énergie : la mutualisation des travaux de raccordement à la fibre optique avec ceux réalisés pour raccorder une installation électrique (art. 63), le statut des canalisations de gaz (art. 65) ou le développement des petites unités de méthanisation agricole (art. 66).

D’autres embrassent des domaines aussi divers que la formation à la citoyenneté numérique (art. 68), l’évaluation de la charge normative de l’Education nationale (art. 69), la sanction des fausses lettres électroniques (art. 71) et le triplement des peines pour les violation de domicile (art. 74), bien que le renforcement de la lutte contre les squatteurs (art. 73) soit quant à lui passé entre les mailles du filet. 

L’article 79 habilitant le gouvernement à recourir aux ordonnances pour réformer l’Office national des forêts (ONF) et les chambres d’agricultures, qui figurait dans le projet de loi initial, est également validé. Ce n’est pas le cas pour les articles 80 (communication de la matrice cadastrale aux experts forestiers) et 81 (prolongation de l'expérimentation du transfert de certaines missions aux chambres d’agriculture). Idem pour la détermination par décret des volumes d’eaux prélevables dans certains bassins hydrographiques en déséquilibre significatif (prévue par l’article 85 du texte déféré), la compétence en premier et dernier ressort aux cours administratives d'appel pour connaître des recours dirigés contre les décisions relatives aux projets d'ouvrages de prélèvement d'eau à usage d’irrigation (art. 86) et le rapport au Parlement dressant un état des lieux desdits ouvrages faisant l'objet d'un contentieux (art. 149).

Exit aussi la participation financière de tiers à la réalisation d’ouvrages liés à des autoroutes (art. 51), la suppression de la limite de superficie des cessions foncières gratuites de l’État aux collectivités en Guyane (art. 88), la clarification des modalités d’application du droit de résiliation annuelle de l’assurance emprunteur (art. 115), la simplification de la transmission des données relatives à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) aux chambres de commerce et d’industrie (art. 123) ou encore les modifications de la composition des conseils d’administration des offices publics de l’habitat (art. 129). Dans cette chasse effrénée aux cavaliers, on citera enfin, les articles 103 et 104 traitant respectivement de la pratique sportive dans les espaces naturels et de l’usage de faux certificats médicaux.