La qualité de l'évaluation environnementale s'améliore, selon le CGEDD

Au fil de trois enquêtes menées entre mi-mai et mi-juillet 2019 auprès des acteurs de terrain, le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) a entrepris de jauger la qualité des évaluations environnementales. Des résultats rendus publics dans un  rapport mis en ligne ce 12 mars, qui attestent globalement d’une amélioration de la qualité au cours des dernières années, même si celle des plans-programmes "est sensiblement moindre" que celle des études d’impact des projets (50% des études d’impact sont de bonne qualité contre 30% pour les évaluations environnementales de plans/programmes et respectivement 20% de mauvaise qualité contre 40%). Des marges de progrès importantes existent donc pour les évaluations environnementales des plans/programmes, "intrinsèquement plus difficiles à réaliser que les études d’impact, en raison du caractère moins concret d’un plan par rapport à un projet, du caractère plus récent (en ce qui concerne les plans locaux d’urbanisme [PLU]), voire parce que le niveau de risque juridique est sensiblement inférieur", estime le rapport.   

Tiercé gagnant

Très peu d’études s’étaient auparavant penchées sur cette problématique. La seule initiative notable réside dans la "charte d’engagement" des bureaux d’études mise en place à la suite d’un rapport du CGEDD de 2011, mais tombée progressivement dans l’oubli. Et pour cause, jusqu'ici les bureaux d’études portaient largement le chapeau de ces pratiques contrastées, alors que juridiquement, "c’est le maître d’ouvrage qui est responsable de la réalisation d’une évaluation environnementale, et donc de la qualité finale de celle-ci", remarque le rapport.
La mission identifie ainsi clairement un "tiercé" dans l’ordre des responsabilités vis-à-vis du niveau de qualité des évaluations environnementales :  "les maîtres d’ouvrage, qui sont en responsabilité, notamment en commanditant l’évaluation environnementale suffisamment en amont et en y consacrant un budget adapté, les bureaux d’études dont la compétence est fondamentale, et les services instructeurs de l’Etat qui doivent  'relever la barre' à bon escient". Davantage qu’à leur statut (public ou privé), la mobilisation apparaît extrêmement corrélée "à la fréquence à laquelle le maître d’ouvrage réalise des évaluations environnementales", et repose notamment sur "un dialogue contractuel" avec les bureaux d’études et les services de l’État pour en définir les enjeux.  

Accroître l’implication des élus locaux 

Le coût annuel des évaluations dépasserait les 130 millions d’euros en France (dont 32 millions d’euros de traitement administratif). Au regard de ce seul chiffre, il est légitime de s’intéresser à la qualité du "produit", relève le CGEDD. Les maîtres d’ouvrage "récurrents", qui réalisent de nombreuses évaluations environnementales, ont d’ailleurs conscience "que le risque lié à une mauvaise évaluation environnementale est très important en termes d’image, de coût et de retard induit". L’appropriation de l’outil est en revanche plus difficile pour les maîtres d’ouvrage dits "occasionnels", au premier rang desquels les élus des communes et intercommunalités, qui "perçoivent mal leur valeur ajoutée potentielle et considèrent souvent que les délais qu’elles génèrent nuisent aux projets ou plans/programmes et que leur coût est important, surtout pour les plans locaux d’urbanisme (PLU)".
Dans l'échantillon étudié, la qualité moyenne des PLU apparaît toutefois supérieure à la qualité moyenne de l’ensemble des plans/programmes. Reste que l’amélioration attendue par les Plui n’est pas au rendez-vous. La publication prochaine par le CGDD d’un guide sur le sujet pourrait permettre de combler, "au moins partiellement", cette faiblesse. Et les dernières élections municipales pourraient représenter une opportunité pour sensibiliser les élus à la démarche.  

Cadrage préalable

Nombreux sont ceux qui ont évoqué devant la mission l’hypertrophie du traitement des sujets relatifs à la biodiversité dans les évaluations environnementales, parfois au détriment d’autres sujets - émissions de gaz à effet de serre, qualité de l’air, question de l’artificialisation des sols etc.- notamment pour les projets en milieu urbain.
Des progrès sont également attendus concernant la phase amont des projets et plans programmes, ce qui passe par un vrai travail en profondeur de présentation des solutions alternatives et de mesures d’évitement, au risque sinon de faire de l’évaluation environnementale  un "sparadrap" plaqué sur le projet. Un cadrage dit "informel" (ou simplifié), sous forme d’une réunion multipartite - maître d’ouvrage, bureau d’études, service instructeurs, pôle de la Dreal - est pratiqué par plusieurs régions, comme Provence-Alpes-Côte-d’Azur. La mission propose de l’étendre, dès à présent, aux autres régions et de rendre obligatoire le cadrage formel pour les projets soumis à débat public.
Sur la forme, le CGEDD salue l'obligation récente, pour les études d’impact, de publication obligatoire d’un mémoire en réponse à l’avis de l’autorité environnementale. Une obligation similaire pour les plans et programmes "permettrait aux collectivités de prendre connaissance des avis d’autorité environnementale, ce qui n’est pas toujours le cas", estime-t-il. Une réflexion est aussi à conduire pour améliorer la qualité du résumé non technique et son appropriation par le grand public.
Enfin, la mission a esquissé une grille d’analyse avec l’appui des autorités environnementales qui pourrait servir de base à la mise en place d’un outil plus pérenne pour l’appréciation qualitative.