Sports de nature - La lente marche en avant des plans départementaux des espaces, sites et itinéraires

En confiant aux départements la compétence du développement maîtrisé des sports de nature, la loi 2000-627 du 6 juillet 2000 leur a proposé deux outils : le plan départemental des espaces sites et itinéraires (PDESI) et la commission correspondante (CDESI). Pour savoir comment ceux-ci ont été mis en place, le Pôle ressources national des sports de nature du ministère des Sports (PRNSN) a mené une enquête nationale en 2013 – la première du genre – dont il vient de publier les résultats. Soixante départements sur les cent un interrogés ont répondu.
Premier enseignement : avec cinq créations par an depuis 2003 en moyenne, 59 CDESI étaient installées au 1er janvier 2015. En termes d'organisation, si les conseils généraux (CG) ont confié la responsabilité de leur CDESI à leur service des sports dans 72% des cas, 10% ont opté pour le service environnement, 10% ont préféré le service tourisme, le reste étant réparti entre le service développement local (8%) et un portage interservice (2%). Par ailleurs, dans 96% des cas, un élu du conseil général est identifié sur le suivi de la CDESI.

La mobilisation des élus en question

En termes de moyens humains, 53% des conseils généraux mobilisent entre un et deux équivalents temps plein (ETP) pour le pilotage de leur CDESI, tandis que 28% sont à moins de un ETP, 7% entre 2 et 3 ETP, et 12% à plus de 3 ETP. Quant à la CDESI elle-même, elle comprend en moyenne 35 membres issus du mouvement sportif, des organismes de gestion d'espaces naturels, d'associations environnementales, du tourisme, des différentes collectivités, des services de l'Etat, etc.
Si dans 68% des cas les CG déclarent ne pas avoir eu de difficultés pour mettre en place la CDESI, pour ceux qui ont eu des difficultés, celles-ci sont de deux ordres. La mobilisation des élus d'un côté (73%) et la mobilisation des acteurs institutionnels de l'autre (53%).
Mais qui dit présence d'une CDESI dans un département ne dit pas obligatoirement mise en place d'un plan départemental des espaces sites et itinéraires. L'enquête nous apprend en effet que dans les 59 départements possédant une CDESI, seuls 33 ont mis en œuvre un PDESI, tandis que 16 PDESI sont en cours d'élaboration.
Quand ils existent, les PDESI se sont donné pour objectifs principaux la pérennisation de l'accès aux espaces sites et itinéraires (100% des réponses), devant la promotion touristique (83%) et l'amélioration de la sécurité des pratiquants (73%). L'amélioration de l'offre aux sportifs n'arrive qu'en cinquième position (63%), tandis que le développement économique ne recueille que 37% des réponses.

Les sites "sans problème" privilégiés

Logiquement, l'inscription d'un lieu de pratique au PDESI entraîne dans 76% des cas une promotion touristique à travers, par exemple, la création d'un topoguide. Elle peut aussi conduire à la création d'un budget dédié à l'aménagement ou à la gestion de cet espace (dans 71% des cas) ou encore l'inscription du site dans les documents d'urbanisme (39%). A noter que 73% des CG prévoient d'intégrer les sites du PDESI aux documents d'urbanisme (PLU et Scot) afin de favoriser la prise en compte du plan dans les différents niveaux de la planification territoriale.
Toujours à propos des inscriptions des espaces, sites et itinéraires au PDESI, l'enquête révèle que les CG commencent par inscrire ceux dont l'accès est garanti et sans problème. Ceux présentant des conflits d'usages, ou nécessitant des aménagements ou des financements particuliers figurent en dernier dans la liste des priorités d'inscription.

Le conseil général, principal financeur

Pour ce qui est de l'aménagement et de l'entretien des sites, ils s'effectuent la plupart du temps dans un cadre conventionnel. Dans 49% des cas, il s'agit d'une convention entre le CG et les comités sportifs départementaux. Pour 33% des CG, la convention les lie à d'autres collectivités, le plus souvent communes ou EPCI. Ce sont d'ailleurs dans la plupart des cas les communes, les EPCI ou les comités sportifs départementaux qui signent les contrats d'accès avec les propriétaires des sites (lire notre article du 4 avril 2014 ci-contre). A ce sujet toujours, 40% des CG déclarent ne pas engager leur responsabilité dans le cadre du PDESI. Le PRNSN fait alors remarquer que "juridiquement le conseil général est responsable de son PDESI".
Côté finances, les réponses révèlent que la moitié des départements ont un budget annuel de financement du PDESI de moins de 50.000 euros, et que le CG est la principale source de financement, sur ses crédits propres (51%) ou sur la taxe d'aménagement (74%). Dans 41% des cas, le CG mobilise des financements croisés et dans 59% des cas il est le seul financeur.
La question financière est justement mise en avant (55% des répondants) pour expliquer les difficultés de mise en place d'un PDESI. Par ailleurs, 100% des réponses soulèvent la complexité de la réglementation parmi les contraintes, tandis que 70% déplorent l'absence d'opposabilité juridique du PDESI. C'est pourquoi 94% des CG souhaitent que la loi prévoie une intégration obligatoire du PDESI dans les documents d'urbanisme.