La Cour des comptes appelle à un pilotage de la politique de l'eau "au plus près des territoires"

Après l'Assemblée nationale fin juin (lire notre encadré ci-dessous) et le Sénat le 12 juillet (lire notre article), c'est au tour de la Cour des comptes de livrer ses recommandations sur "la gestion quantitative de l'eau en période de changement climatique", quelques mois après la présentation du plan eau du gouvernement par Emmanuel Macron (lire notre article).

Ressource de plus en rare

Reprenant un certain nombre de propositions de son rapport annuel 2023 (lire notre article ), le nouveau rapport de la Cour, publié ce 17 juillet à l'issue d'une enquête menée avec les chambres régionales des comptes, dresse d'abord un état des lieux des effets du changement climatique sur la ressource en eau et fait le constat d'une situation qui ira en s'aggravant dans les décennies à venir. "En France métropolitaine, la quantité d'eau renouvelable disponible – celle qui peut être utilisée pour satisfaire les besoins humains sans compromettre la situation future - a baissé de 14% entre la période 1990-2001 et 2002-2018", essentiellement en raison de l'élévation des températures de 0,6°C au cours de la décennie 2011-2021 par rapport à la période 1981-2010, note la Cour.

L’élévation des températures provoque une évapotranspiration plus importante que par le passé et un retour rapide de l’eau vers l’atmosphère au détriment des cours d’eau, des sols et des nappes. Alors que 82 % des prélèvements d’eau sont réalisés sur les eaux de surface, ce sont justement ces masses d’eau qui subissent le plus directement les effets du changement climatique, constate la Cour. Les eaux souterraines ne sont pas épargnées, elles non plus, près de 11% d'entre elles faisant l’objet de prélèvements excessifs, souligne-t-elle.

Qualité difficile à préserver

Alors que l'eau est moins abondante, sa qualité est aussi plus difficile à préserver. La Cour juge que l'objectif fixé aux agences de l'eau d'améliorer de 20% le pourcentage des masses d'eau en bon état dans chaque bassin hydrographique entre 2022 et 2027 – ce qui suppose de multiplier par deux ou trois le rythme de progression constaté pendant la mise en oeuvre des précédents schémas de six ans rythmant le travail des agences – a "très peu de chance d'être atteint".

La moindre disponibilité de la ressource "exacerbe les conflits d'usage" et "les connaissances insuffisantes sur la ressource et les prélèvements effectués entravent la recherche de consensus", constatent les magistrats financiers qui recommandent en premier lieu aux ministères concernés (Transition écologique, Agriculture, Intérieur, Outre-Mer) et aux agences de l'eau de "se donner les moyens d'assurer l'exhaustivité et la fiabilité des informations transmises à la banque nationale des prélèvements en eau".

Gouvernance au niveau des sous-bassins hydrographiques

Surtout, les Sages de la rue Cambon appellent à renforcer le pilotage de la politique de l'eau "au plus près des territoires".  Bien structurée au niveau des bassins versants, autour des comités de bassin, des agences de l’eau et des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, l’organisation de cette politique est jugée "beaucoup moins aboutie à l’échelle des sous-bassins hydrographiques où pourtant les orientations doivent être concrétisées". Un constat partagé par les sénateurs dans leur récent rapport précité sur la gestion durable de l'eau.

La Cour estime que la planification stratégique, "qui mobilise beaucoup de moyens, reste insuffisamment opérationnelle". Les comités de bassins doivent disposer d’un plan d’adaptation au changement climatique et veiller à la cohérence des documents qu’ils élaborent avec les autres documents stratégiques des régions. Au niveau des sous-bassins, des schémas d’aménagement et de gestion des eaux déclinent le schéma directeur de bassin, notamment sous la forme de contrats entre l’État et les collectivités locales. Mais "tous ces documents, longs et techniques, souvent sans objectifs mesurables, restent ignorés des citoyens", regrette la Cour qui recommande de simplifier la procédure d'élaboration des schémas de gestion "pour qu'ils puissent être adoptés et mis en œuvre rapidement autour de quelques objectifs clairs et mesurables, compréhensibles par les citoyens", ce qui permettrait leur généralisation "à terme".

"Les communes et leurs groupements devraient constituer des établissements publics à l’échelle des sous-bassins", ces derniers faisant "souvent défaut", note aussi la Cour qui recommande "vivement" la constitution d’une gouvernance locale de l’eau dans chaque sous-bassin versant. "Pour assurer la cohérence entre la politique de l’eau et les autres politiques, la constitution de commissions locales de l’eau devrait être généralisée dans tous les sous-bassins hydrographiques et leur saisine pour avis sur les documents d’urbanisme et de développement économique devrait être systématique", estime-t-elle également.

Financement public à réorienter vers la sobriété

La Cour note en outre que le financement public de la politique de l’eau est mal connu "dans son ampleur" et que la redevance sur les prélèvements "ne joue pas son rôle de levier en faveur de la sobriété". "Le coût de la politique de l'eau évalué à 26,4 milliards d'euros en 2015 concerne essentiellement la gestion de l’eau potable et l’assainissement, la gestion quantitative de la ressource en représentant une part marginale et mal connue", relève-t-elle.

La redevance perçue sur les prélèvements d’eau ne représente que 10% du financement des agences de l’eau. De plus, elle est  "inégalement répartie entre les usagers aux dépens des ménages" - elle est "supportée à hauteur de 75% par les particuliers qui ne représentent que 16,4% des prélèvements" - souligne-t-elle et n’incite pas aux économies d’eau". Jugée "d’une grande complexité dans la détermination de son assiette, indifférente à l’évolution de la disponibilité de la ressource", cette redevance constitue selon la Cour "une simple variable d’ajustement budgétaire – et non un outil de fiscalité environnementale ayant une influence sur les comportements".

"La transformation de la redevance sur les prélèvements de l’eau en instrument de protection de la ressource ne sera possible que si le plafonnement global du produit des redevances des agences de l’eau est supprimé et si une responsabilité plus grande est donnée aux comités de bassin dans la détermination du montant de ces redevances et de la charge pesant sur chacune des catégories de redevables", avance la Cour.

Stratégie de réduction des prélèvements inscrite dans le long terme

Enfin, les Sages de la rue Cambon estiment que la protection de la ressource en eau ne sera assurée que par une stratégie de long terme de réduction des prélèvements". "La nécessaire protection de la ressource en eau, bien commun essentiel, a tardé à se traduire en mesures de politique publique, estiment-ils. Celles retenues par les autorités locales consistent à essayer de sécuriser l'approvisionnement en eau par des interconnexions, des infrastructures de stockage et de transfert de l'eau." Or, "ces solutions anciennes deviennent de plus en plus difficiles à mettre en œuvre".

"La réduction des prélèvements est la condition du retour à l’équilibre dans les zones en tension et de la restauration du bon état des masses d’eau" et "tous les outils disponibles doivent être utilisés dans ce sens", soutient la Cour. Ainsi, la tarification progressive doit être mise en place "partout où cela est possible pour inciter les gros consommateurs à modifier leurs comportements". Cette mesure est mise en place à titre expérimental pour les particuliers depuis quelques années ou mois dans certaines communes (Dunkerque, Montpellier, Besançon...). Elle fait partie des principales mesures du plan Eau du gouvernement mais elle devrait se limiter aux ménages.

Le financement public d’infrastructures d’irrigation de terres agricoles doit quant à lui "être conditionné à des engagements de pratiques agricoles plus respectueuses de l’environnement et à la réduction des quantités d’eau utilisée.", recommande la Cour. La planification stratégique et les plans territoriaux de gestion de l’eau devraient également comporter des objectifs de réduction des prélèvements.