Finances locales : la Cour des comptes imagine le grand soir

C'est à une vaste étude exploratoire sur l'évolution des finances locales que la Cour des comptes s'est livrée, à la demande de la commission des finances du Sénat. Le premier président de l'institution, Pierre Moscovici, l'a présentée ce 12 octobre à ses commanditaires, à quelques semaines de l'examen par la Haute Assemblée du projet de loi de finances pour 2023 et du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027.

Les magistrats ont passé à la loupe les 257 milliards d'euros de recettes que perçoivent les collectivités locales, un montant qui représente un peu plus de 18% des recettes publiques. Très vite, ils ont fait le constat d'un système "complexe", "à bout de souffle", "peu lisible tant pour les élus locaux que les contribuables" et qui n'offre pas aux gestionnaires locaux "une prévisibilité suffisante" sur leurs ressources.

Territorialisation, solidarité, équilibre

Ce système a peu de partisans. Les interlocuteurs rencontrés par la Cour des comptes - aussi bien des représentants des administrations centrales et des associations d'élus locaux que des parlementaires et des experts - "se sont montrés favorables à une refonte complète". Toutefois, les attentes formulées par les différentes associations d'élus locaux sont "diverses" et présentent parfois "des paradoxes", selon la Cour. Les collectivités "appellent de leurs vœux un renforcement de leur autonomie financière, via une plus grande maîtrise de leurs ressources et le maintien d’une totale liberté de gestion, mais sans pour autant souhaiter un renforcement de leur autonomie en cas de crise", note-t-elle ainsi.

La Rue Cambon a, dans un premier temps, examiné trois options d'évolution du financement des collectivités locales : un financement reposant plus fortement sur des ressources locales, un financement accru par des impôts nationaux partagés et, enfin, une augmentation de la part des dotations de l’État. La pertinence des différents scénarios est examinée au regard de trois critères : "la territorialisation des ressources et la capacité d’action des collectivités sur celles-ci, la solidarité entre les territoires pour réduire les inégalités et l’équilibre du financement local dans la durée en cohérence avec la trajectoire des finances publiques". La Cour n'établit pas de palmarès, mais juge que tout scénario présente à la fois des limites et des avantages.

Impôt résidentiel

C'est dans ce cadre que la Cour des comptes étudie l'idée de la création d'un impôt résidentiel, que plusieurs associations d'élus locaux avaient présentée après l'annonce de la décision de la suppression de la taxe d'habitation. Cet impôt présenterait l'intérêt selon elles de "faire contribuer chaque habitant à la fiscalité locale et non les seuls propriétaires redevables de la fiscalité foncière". Mais la Cour qui évalue entre 131 et 452 euros le montant de la nouvelle contribution dû par chaque foyer, parvient à des résultats mitigés. S'il "présente l’avantage de renforcer le lien citoyen dans le financement des collectivités", l'impôt résidentiel "a l’inconvénient d’avoir des effets anti-redistributifs, sauf à en dispenser les citoyens les plus modestes, ce qui réduit l’effet recherché", conclut la Cour.

Dans un deuxième temps, la Cour a établi "un scénario de réforme possible parmi ceux envisageables, en recherchant le meilleur équilibre possible, variable selon les niveaux de collectivités, entre les objectifs d’autonomie et d’une plus grande maîtrise locale des recettes d’une part, de solidarité et la réduction des inégalités territoriales d’autre part". Un vaste chambardement, qui s'opérerait de manière progressive sur une dizaine d'années, conduirait à l'affectation d'une part plus importante de fiscalité nationale aux collectivités, avec le passage de 20% à 24% de la part de TVA qui leur est octroyée, l'attribution de 12% de l’impôt sur les sociétés (IS) aux régions et de 10% de l’impôt sur le revenu aux départements.

Toute la fiscalité locale affectée au bloc local

Toute la fiscalité locale – y compris les droits de mutation à titre onéreux perçus aujourd'hui par les départements, les communes et l'État - serait entièrement recentrée sur le bloc communal, représentant ainsi 80% de ses recettes de fonctionnement. De leur côté, les dotations de l’État seraient réaffectées pour "assurer la transition vers le nouveau modèle de financement pour les régions, financer l’action sociale pour les départements" et "assurer l’équilibre financier du bloc communal".

Le scénario clarifie les sources principales de financement par niveau de collectivité : deux impôts nationaux partagés (TVA et IS) pour les régions, un panier d’impôts nationaux (TVA, taxe sur les contrats d'assurance et impôt sur le revenu) et une dotation d’action sociale pour les départements, des impôts locaux uniquement affectés au bloc local et complétés par une dotation de fonctionnement des communes et des impôts nationaux (TVA et DMTO) répartis en fonction de nouveaux critères. Par exemple, les DMTO seraient répartis en fonction des charges supportées par le bloc local, et non plus en fonction du lieu des transactions immobilières. Dans ce scénario, la Cour des comptes préconise que la réforme des valeurs locatives des locaux d'habitation soit mise en place en 2026, comme prévu par le Parlement.

Refonte du comité des finances locales

L'Association des maires de France et Départements de France ont déjà déclaré être opposés au transfert au bloc communal de l'intégralité des DMTO, car il ne subsisterait alors plus aucun levier fiscal pour les départements. 

Pour la Cour, la refonte des finances locales devrait être conduite par le dialogue avec les élus locaux. À cette fin, le comité des finances locales (CFL) verrait sa composition évoluer, avec la création de sections pour chaque niveau de collectivités locales. Une autre option consisterait, selon les magistrats, à le remplacer par une "autorité indépendante, comme un haut conseil", qui disposerait de services propres. C'est dans le cadre de ce dialogue renforcé que la Cour recommande de permettre aux intercommunalités qui le souhaitent de décider plus facilement qu'actuellement des modalités dérogatoires de répartition des dotations.

La Rue Cambon recommande aussi la mise en place de mécanismes "individuels et collectifs" d'"auto-assurance". Il s'agirait de mettre en réserve des ressources en prévision des périodes où la conjoncture est morose, à l'image de ce qui existe pour les DMTO perçus par les départements.