Enseignement primaire : quel coût pour le bloc communal ?

"Les collectivités du bloc communal participent, au côté de l’Etat, à l’organisation et au fonctionnement du service public d’éducation primaire. Leurs interventions en la matière représentent un engagement financier très important." Voilà résumé en deux phrases la place et l'action des collectivités dans l’enseignement primaire. Mais comment se traduisent-elles, notamment au plan financier ? C'est la question à laquelle répond l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) dans sa dernière étude intitulée "Les coûts locaux de l’éducation, enseignement et périscolaire".

En matière d'enseignement primaire, les compétences déléguées par l’Etat aux collectivités (en l'occurrence communes et, le cas échéant, intercommunalités) concernent la construction et l’entretien des établissements scolaires publics, la gestion du personnel non enseignant et l’organisation de la restauration scolaire et des activités périscolaires. Pour 2018, le bloc communal a consacré 15,7 milliards d'euros aux dépenses de fonctionnement des établissements scolaires dont il a la charge, et 3,7 milliards d'euros aux dépenses d'investissement, soit un total de 19,4 milliards d'euros.

950 euros par élève pour le fonctionnement

Autre enseignement global de l'étude : le coût médian de fonctionnement pour les communes (hors restauration scolaire, accueil périscolaire et activités annexes) par élève et par an se monte à 950 euros dans les écoles publiques. L'étude note toutefois des "variations sensibles". Un quart des communes affiche ainsi un coût inférieur à 752 euros par élève alors que pour un autre quart ce coût se monte à plus de 1.229 euros. Ce sont les communes de plus de 10.000 habitants qui ont le coût médian le plus élevé (+14% par rapport aux communes plus petites). Explication : les périmètres des dépenses inscrites à la sous-fonction "enseignement primaire" peuvent varier d'une commune à l'autre, tout comme diffèrent les projets pédagogiques, les ressources de la collectivité ou encore les caractéristiques des bâtiments scolaires ayant un impact sur leur entretien.

En matière d’investissement, la dépense médiane s’élève cette fois à 176 euros par élève et par an dans les établissements publics. Ici, les disparités selon la taille des communes sont beaucoup plus importantes, puisqu'un quart des communes a une dépense d’investissement inférieure à 88 euros par élève, tandis qu'un autre quart dépense plus de 355 euros. Les communes de moins de 10.000 habitants affichent une dépense médiane inférieure aux autres : 100 euros par élève.

Les frais de personnel en tête

Quels types de dépenses se cachent derrière les coûts de fonctionnement ? Pour les trois quarts (76%), ce sont les frais de personnel qui arrivent en tête, qu'il s'agisse des Atsem (agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles), des personnels d’entretien et de gestion des locaux ou des agents affectés à des activités complémentaires facultatives. Les autres centres de dépenses de fonctionnement relèvent des fluides et énergies (8% du total), des prestations extérieures (7%) et des fournitures (5%), dont les fournitures scolaires (3%).

Cette répartition des dépenses aboutit à un constat : en raison de la présence des Atsem, le coût médian de fonctionnement par élève et par an en maternelle est de 1.508 euros, alors qu'il ne se monte qu'à 575 euros par élève en école élémentaire. L'étude met à cet égard en avant un fait intéressant : si le poids des Atsem rend assez homogène le coût de fonctionnement médian d'une école maternelle à l'autre, les variations à l'école élémentaire sont plus importantes, avec un quart des établissements affichant une dépense médiane de 408 euros par élève, quand un autre quart dépense presque le double (805 euros). A cet égard, l'étude indique que le projet pédagogique de l'école (intervenants extérieurs, sorties, voyages) est souvent un facteur d'écart dans les dépenses. En termes d'évolution, l'étude indique une "dynamique" à l'école maternelle (+12,1% de 2012 à 2018), mais pointe une stagnation en élémentaire (+1,5% seulement sur la même période).

Le grand écart du périscolaire

Dernier volet de l'analyse de l'OFGL : le coût des activités périscolaires. Ici, les chiffres, qui datent de 2016, font apparaître d'importantes différences. Si le coût médian de fonctionnement des activités périscolaires est estimé à 3,5 euros par heure et par enfant, il s'élève à 6,9 euros pour les 10% des écoles qui dépensent le plus et n'est que de 1,9 euro pour les 10% qui dépensent le moins. L'étude note que "cette disparité est pour partie le reflet de la diversité des offres possibles en matière d’animation périscolaire (choix des activités, qualification des intervenants, matériel, lieux…)".

En revanche, on ne retrouve pas dans l'analyse des dépenses des activités périscolaires de grandes différences entre communes selon leur taille. En effet, le coût de fonctionnement médian est relativement homogène et, surtout, il ne suit pas une courbe régulière. Ainsi le coût médian est de 4,3 euros par heure et par élève dans les plus petites communes (moins de 500 habitants), coût qui diminue jusqu’à la strate des communes de 3.500 à 5.000 habitants (3,3 euros) avant de repartir à la hausse (4,4 euros au seuil des 100.000 habitants) puis de diminuer à nouveau pour les communes de plus de 100.000 habitants (3,9 euros). Ici encore, avec en moyenne près de 80% des dépenses de fonctionnement des activités périscolaires, les frais de personnel représentent de très loin le poste le plus important.

Enfin, en termes de recettes, les activités périscolaires fonctionnent d'abord grâce à la participation de la commune (48% des recettes) ou de l'intercommunalité (6%). Ici, il faut signaler que plus une commune est petite, plus son intercommunalité participe, pour parvenir à une stricte égalité parmi les communes de moins de 500 habitants. Les autres sources de recettes sont les familles (22%, soit 0,81 euro par heure et par enfant), la CAF (15%) et les autres personnes publiques, dont l'Etat (6%).