Réforme des collectivités - En Europe, régions et métropoles ont le vent en poupe
La future carte administrative est maintenant posée avec l'avant-projet de loi relatif aux collectivités territoriales, dévoilé la semaine dernière. Mais la France agitée depuis des mois par ce grand chantier ne fait pas exception en Europe. Depuis au moins une dizaine d'années, l'ensemble des pays européens ont engagé un processus similaire sous l'impulsion de l'adhésion à l'euro ou de l'obligation du respect des critères budgétaires de Maastricht, en vue de la modernisation des services publics et de la réduction des dépenses. Des réformes menées le plus souvent de façon "autoritaire" avec une constante : l'émergence des grandes métropoles, comme y invite l'avant-projet de loi.
Une étude récente de l'institut Thomas More, institution européenne élaborant des recommandations à l'usage des décideurs publics, a permis de comparer l'organisation territoriale de 12 pays européens : Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Italie, Pologne, Portugal, Roumanie et Royaume-Uni. On constate premièrement que l'Union européenne (UE). Premier constat : ces pays présentent une très grande diversité de situations : des Etats fédéraux, des Etats centralisés, des Etats régionalisés, de trois à six niveaux de compétences. Néanmoins, quels que soient les contours des réformes qu'ils ont menées (décentralisation, dévolution, régionalisation), elles ont été partout guidées par les mêmes principes : proximité, application du principe de subsidiarité en donnant à chaque échelon les moyens d'intervenir au mieux par rapport à ses compétences, adaptation de l'offre de services publics aux besoins locaux et amélioration de la qualité de la gestion publique.
Autre constat : l'échelon régional est devenu incontournable. Il est présenté comme moteur de développement et cadre de référence pour l'application des politiques européennes. Ce mouvement de régionalisation a particulièrement touché l'Espagne et l'Italie (dont, fait unique, le nombre de provinces a même augmenté depuis les années 1970). En revanche, au Portugal, la création de régions a été rejetée par référendum en 1998 ; le pays reste ainsi organisé autour de 19 districts, un peu sur le mode des départements français, et des municipalités.
De grandes métropoles
Dans le même temps, l'échelon local garde toute sa légitimité dans lensemble des pays européens : malgré la diversité de ses formes et de sa taille, le niveau communal reste plus que jamais "l'acteur de proximité" et un "espace d'exercice démocratique". Mais comme le montre le rapport d'étape des sénateurs Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, la plupart des pays ont réduit le nombre de communes : celui-ci a été ramené de 24.282 à 8.513 en Allemagne (processus relayé à l'Est depuis la Réunification), de 2.532 à 290 en Suède, de 4.000 à 2.356 en Autriche, etc. Dans le même temps, de grandes métropoles ont émergé. En Allemagne, Berlin, Hambourg et Brême ont des statuts de ville-Etat. En Autriche, 15 villes "à statut propre" ont les compétences des districts ; de même en Pologne, 65 villes ont un statut semblable. La Hongrie a elle aussi favorisé l'émergence de villes à statut départemental au début des années 1990. Il est aujourd'hui question d'en faire de véritables métropoles, mais le projet est bloqué depuis 2006, l'opposition contestant la disparition des départements qu'il engendrerait. Une situation qui n'est pas sans rappeler la réforme française. Mais le niveau le plus avancé est sans doute celui du Grand Londres, créé en 1999, constatent les deux sénateurs. Il exerce sa compétence sur les transports, le développement économique, l'environnement, la planification, la lutte contre les incendies et la culture.
En définitive, il est intéressant de constater que le système français, avec trois échelons, est bel et bien dans la "norme" européenne. En effet, sept des douze pays analysés par l'institut Thomas More disposent d'un échelon intermédiaire analogue au département français. Seuls trois pays possèdent uniquement deux échelons (Autriche, Danemark, Roumanie) tandis que deux autres pays en ont quatre. On observe aussi que la question de la clause générale de compétence (dont bénéficient notamment les départements) est plutôt une question franco-française puisque le niveau intermédiaire est, dans la plupart des pays européens, spécialisé sur des compétences clairement identifiées. Selon les auteurs de l'étude, leur attribution "dépend de l'existence ou non d'un système fédéral ou très régionalisé : on observe alors la prééminence des länder, communautés, provinces ou régions qui déterminent généralement le cadre d'action, financent les principales infrastructures et coordonnent les actions au niveau local. L'autre échelon pivot peut être la municipalité, comme c'est le cas en Finlande, et, dans une moindre mesure, au Danemark et au Royaume-Uni".
N.G. et M.T.
