Documents d'urbanisme : une étude souligne la nécessité d'une définition partagée de la "pleine terre"
Une étude de l'Institut Paris Région souligne que les documents d'urbanisme visent de plus en plus à préserver la "pleine terre", mais que l'absence de définition partagée de la notion complique la donne, entraînant des réponses hétérogènes et lacunaires. Elle plaide en conséquence pour une "définition pragmatique et partagée", qui figurait d'ailleurs dans l'avant-projet de loi Climat et Résilience avant d'en être retirée. Pour y revenir ?
© Institut Paris Région et Jean-Marc Pettina
La notion de "pleine terre" est une notion en vogue, même si elle reste pour l’heure nébuleuse. L’avant-projet de loi Climat et Résilience y faisait référence, via l’article relatif à la définition de la notion d’artificialisation des sols (elle aussi nécessaire) : "Les surfaces de pleine terre ne sont pas considérées comme artificialisées", pouvait-on lire. Mais la notion a disparu du projet finalement présenté, l’article 48 du texte disposant pour l’heure qu'"un sol est regardé comme artificialisé si l’occupation ou l’usage qui en est fait affectent durablement tout ou partie de ses fonctions", renvoyant à un décret en Conseil d’État pour de plus amples précisions.
Pourtant, "les documents d'urbanisme y font de plus en plus souvent référence", comme le démontre une récente note de l’Institut Paris Région consacrée à cette notion – qui passe en revue 25 plans locaux d'urbanisme (PLU) afin de voir comment elle y est appréhendée. Et qui souligne en conclusion la nécessité d'en donner "une définition pragmatique et partagée". Si les auteurs se réjouissent de ce que "la question de la préservation de la pleine terre est largement traitée alors qu'à ce jour le code de l'urbanisme ne l'oblige pas", ils déplorent en revanche les conséquences de cette absence de définition partagée : une hétérogénéité des situations et solutions retenues et, surtout, une appréhension imparfaite du phénomène. L'étude déplore ainsi que la qualité des sols ne soit "pas du tout abordée, alors qu'elle détermine grandement le niveau des services qui seront rendus par ces derniers".
Critères de définition : le mieux est l'ennemi du bien
L'absence de définition de la notion de pleine terre se retrouve dans 20% des PLU étudiés (en revanche, certains en retiennent plusieurs !). Les autres font appel à différents critères (de un à cinq suivant les cas). Les auteurs en ont identifié quinze différents, la plupart constituant "une tentative d'imiter des sols naturels". Ceux qui ressortent le plus sont la "capacité d'infiltration des sols", "l'absence de construction en surface et en sous-sol" (la présence de réseaux souterrains n'étant pas toujours disqualifiante) et la "capacité à être support de végétation". Or, souligne l'étude, "les sols urbains de pleine terre partagent peu de points communs avec les sols naturels". Aussi, "certains critères qui peuvent sembler judicieux ne le sont pas nécessairement pour reproduire un équivalent de sol naturel en ville", pouvant "au contraire se transformer en obstacles quand il s’agit de faire du sol un relais pour la nature en ville". L'étude alerte également sur les risques d'une définition trop exigeante de la pleine terre qui "pourrait avoir des effets contre-productifs".
Ainsi '"l'association étroite faite entre un état du sol (pleine terre) et une propriété (perméabilité) […] peut s'avérer limitante, notamment dans l'éventualité de recréation de milieux humides, cruellement absents de la trame écologique des villes", les auteurs soulignant que "les sols de pleine terre des espaces naturels et forestiers ne sont pas systématiquement perméables" (à l'inverse, comme l'ont souligné les géomètres-experts, un sol artificialisé peut rester perméable).
De même, les critères de profondeur des sols devant être dépourvus de construction parfois retenus (2 m, 4 m, 10 m…) sont contestés. D'abord "car l'épaisseur moyenne des sols en France métropolitaine est de l'ordre d'un à deux mètres" et "dans certains milieux, les sols sont particulièrement minces et la roche mère affleure par endroits". "Il en va de même pour la nappe phréatique, également mentionnée comme critère de définition, qui peut s'avérer peu profonde, voire superficielle. Ensuite parce qu'une telle définition trop difficile à mettre en œuvre "pourrait induire un report massif des espaces végétalisés sur dalles ou sur le bâti : une situation moins vertueuse et nettement moins fonctionnelle".
Des objectifs variables
De son échantillon, l'étude recense treize objectifs différents recherchés, mais relève que "la question de la perméabilité est centrale" – constat déjà dressé récemment par l'Observatoire des villes vertes. Or, soulignent-ils, l'infiltration de l'eau en profondeur n'est pas toujours souhaitable, évoquant les risques de pollution des nappes phréatiques, de déstabilisation du sous-sol en présence de gypse ou sa moindre disponibilité pour la végétation urbaine déjà soumise à un stress hydrique important et qui, en l'absence d'eau, "n’est plus en mesure d’assurer son rôle de 'climatiseur urbain'".
Ils déplorent que les PLU analysés "ne disent presque rien au sujet de la qualité ni au sujet de la fonctionnalité écologique du sol". Ils soulignent ainsi que le terme de "revêtement perméable" est souvent mentionné sans plus ample précision, laissant "un très large degré d'interprétation quant à la nature du substrat utilisé : terre végétale, remblais divers, sans garantie de qualité…".
Le coefficient de pleine terre quasi plébiscité
Rappelant que "le code de l'urbanisme n'impose pas de privilégier le coefficient de pleine terre au coefficient de biotope", les auteurs soulignent que "la commune ou l’intercommunalité chargée du PLU est donc libre d’imposer, au choix, uniquement un coefficient de pleine terre, uniquement un coefficient de biotope ou un coefficient de pleine terre complété par un coefficient de biotope, ou de ne rien imposer du tout dans ce domaine". Ils constatent toutefois que dans la quasi-totalité des PLU analysés (22 sur 25), le règlement fixe un coefficient de pleine terre (fixé la plupart du temps en référence à l'unité foncière, parfois aux espaces libres de construction) dans l'ensemble des secteurs des zones U et AU (ou dans une partie d'entre eux) et que "dans de nombreux cas" s'y ajoutent "des obligations de végétalisation selon un coefficient de biotope attribué selon le support de végétalisation" (le coefficient de biotope ne constituant une simple alternative qu'en cas d'impossibilité technique pour mettre en œuvre le coefficient de pleine terre). Ils constatent que 60% des règlements de PLU prévoient que les espaces de pleine terre soient végétalisés et/ou plantés, sur une partie ou la totalité de la surface.
En revanche, les auteurs déplorent que les pourcentages de pleine terre fixés – qui vont de 5 à 80% selon les zones U et AU – sont le plus souvent les plus faibles dans les secteurs densément construits "alors que c'est dans ces secteurs que l'enjeu du maintien de la pleine terre, voire de sa reconquête par des actions de désimperméabilisation, est le plus prégnant". Ils regrettent également que "dans trois cas seulement il est prévu qu'une certaine proportion de pleine terre maintenue soit d'un seul tenant", permettant ainsi "de limiter la création de petites surfaces de pleine terre dispersées au sein d'un projet" qui sont d'un intérêt moindre pour la fonctionnalité écologique.
Ils déplorent enfin que les PLU ne présentent pas d'état des lieux de la pleine terre dans leurs rapports de présentation et plaident pour la mise en place d'un référentiel intercommunal ou régional.
In fine, on relèvera qu'un amendement visant à apporter "une définition précise de la notion d’artificialisation", déposé par plusieurs députés LREM au projet de loi Climat et Résilience actuellement en discussion en commission à l'Assemblée nationale, réintroduit la notion de pleine terre.
