Finances locales - DGF, péréquation, fiscalité intercommunale, nouvelle taxe régionale... les prochaines lois de finances seront denses

Evoquée dès fin 2014 par le gouvernement, la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et intercommunalités ne deviendrait-elle pas l'arlésienne des finances locales ? Sept mois après la décision de reporter l'entrée en vigueur de la réforme au 1er janvier 2017 – au lieu de début 2016 – le chef de l'Etat a annoncé un nouveau calendrier, lors du congrès des maires de France exceptionnellement organisé cette année fin mai-début juin : la réforme ne sera appliquée qu'en 2018 pour permettre l'élaboration d'une loi de financement des collectivités territoriales dans laquelle elle prendra place (voir notre article du 9 juin 2016, Réforme de la DGF et loi de financement des collectivités en 2018... mais un volet péréquation dès 2017). L'arbitrage présidentiel reprend l'une des demandes formulées de concert par les six principales associations d'élus de maires et présidents d'intercommunalité (notre article du 30 mars 2016, Réforme de la DGF: le bloc local fait cause commune). Ces dernières sont donc satisfaites, sauf une, cependant : l'Association des maires ruraux de France (AMRF). Celle-ci ne s'oppose pas à un texte spécifique, mais aimerait que les choses aillent plus vite (notre article du 8 juillet 2016, Réforme de la DGF: les maires ruraux dénoncent le nouveau report et écrivent au chef de l'Etat).

Une refonte de la dotation de solidarité urbaine

Pourquoi attendre encore un an ? C'est aussi la question que se posent des députés de la commission des finances, dont son président, Gilles Carrez. Tout en prenant acte du report souhaité par le président de la République, il propose que le Parlement pose les grands principes de la réforme dès cet automne dans le projet de loi de finances pour 2017 (notre article du 19 juillet 2016, Réforme de la DGF: la commission des finances de l'Assemblée cherche le bon tempo). En sachant que ces premières dispositions n'auraient pas de valeur normative. Il s'agit ainsi d'avancer par étapes et d'écarter le risque que la réforme soit finalement enterrée, comme certains le redoutent. Si cette stratégie parvenait à faire consensus, les parlementaires disposeraient, pour débattre, des propositions d'un groupe de travail conjoint à l'Assemblée nationale et au Sénat. Entre les mois de mars et de juillet derniers, il a oeuvré à des propositions de révision de la réforme de la DGF telle qu'elle figure à l'article 150 de la loi de finances pour 2016 (notre article du 1er juillet 2016, Réforme de la DGF: les parlementaires dévoilent leurs propositions).
Ces mesures sont, rappelons-le, celles que le gouvernement a lui-même rédigées. Alors, fin septembre, que prévoira le projet de loi de finances présenté en conseil des ministres ? Le report de leur application à 2018 ? Ou leur suppression, avec ou non des dispositions fixant un rendez-vous pour la fin 2017 ? Si, dans tous les cas, la réforme globale et définitive de la DGF ne figurera pas dans le prochain projet de loi de finances, une réforme de la péréquation du bloc communal devrait en faire partie.
En effet, le principe et plusieurs des modalités d'application font consensus. Le groupe de travail des deux chambres qui s'est penché sur la réforme de la DGF préconise ainsi une révision des règles de répartition de la dotation de solidarité urbaine (DSU). Et c'est exactement ce que propose le Comité des finances locales (CFL) dans la délibération qu'il a adoptée le 12 juillet dernier à l'issue d'un cycle de réunions de son groupe de travail dédié (notre article du 13 juillet 2016, Réforme de la péréquation: ce que propose le comité des finances locales). En revanche, les parlementaires et le CFL divergent sur le sort à réserver à la dotation nationale de péréquation : quand les premiers prônent son maintien, l'instance consultative émet, au contraire, le souhait que celle-ci soit supprimée – ses montants ayant pour vocation d'abonder les dotations de solidarité urbaine et rurale.

Faciliter les fusions de communautés

Le financement de la progression des dotations de péréquation communale devrait aussi être à l'ordre du jour des discussions du Parlement au cours de l'automne prochain. Et pour cause : le plafonnement de l'écrêtement de la dotation forfaitaire, qui bénéficie à 10.000 communes, n'est plus adapté. Le débat devrait par ailleurs porter sur les modalités de fonctionnement et le montant du Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic). L'évolution des périmètres intercommunaux et du nombre des communautés, le 1er janvier prochain, doit en effet avoir un fort impact sur l'outil.
Pour sa mise en œuvre, ce volet de la réforme territoriale va d'ailleurs nécessiter lui-même des mesures d'ajustement dans le prochain projet de loi de finances et/ou dans le collectif budgétaire de fin d'année. Le gouvernement a déjà évoqué plusieurs pistes d'assouplissements pour mener à bien les fusions de communautés, concernant par exemple l'harmonisation des taux de versement transport et la modification des montants des attributions de compensation (notre article du 14 juin 2016, Fiscalité intercommunale et fusions : une circulaire et de nouveaux assouplissements en vue).
Les dispositions des textes financiers de fin d'année concernant les collectivités locales seront décidément nombreuses, puisqu'après l'échec des négociations sur le RSA (notre article du 24 juin 2016, RSA : la recentralisation n'aura pas lieu) est évoquée la mise en œuvre d'un nouveau fonds d'urgence pour les départements (notre article du 21 juillet 2016, Recentralisation du RSA : Jean-Michel Baylet analyse les raisons de l'échec). Le projet de budget pour 2017 doit aussi permettre la création d'une nouvelle taxe spéciale d'équipement en faveur des régions (notre article du 28 juin 2016, Financement des régions : le gouvernement propose une nouvelle taxe de 600 millions d'euros).

Timide reprise de l'investissement

En outre, il doit traduire dans la loi plusieurs annonces que le président de la République a faites lors du congrès de l'Association des maires de France : la nouvelle prolongation (jusqu'à la fin de l'année) du bénéfice des incitations financières prévues pour les communes qui se regroupent dans des communes nouvelles (notre article du 3 juin 2016, François Hollande : la baisse des dotations réduite de moitié), mais aussi une réforme de la gestion du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Sur ce dernier sujet, le gouvernement doit s'appuyer sur un rapport de deux corps d'inspection pour décider d'améliorations. On le sait, le projet de loi de finances doit par ailleurs reconduire le Fonds de soutien à l'investissement local, le montant de ce dernier passant d'1 à 1,2 milliard d'euros. Enfin et surtout, il doit concrétiser la promesse présidentielle d'une moindre réduction en 2017 des dotations des communes et intercommunalités (1 milliard d'euros contre 2 milliards prévus).
Les décisions du chef de l'Etat vont apporter une bouffée d'oxygène qui sera sans doute favorable à l'investissement. Après deux baisses successives de 14% en 2014 et 2015, les dépenses d'équipement des communes et de leurs groupements devraient progresser de 5% l'an prochain, selon Moody's. La prévision conforte l'analyse que le secrétaire d'Etat au budget développait avant même l'annonce présidentielle et qu'il détaillait de nouveau, le 15 juin dernier, devant la commission des finances du Sénat. Avec, en 2015, une croissance des recettes (+1,73%) supérieure à celle de leurs dépenses (+1,67%) et une épargne brute en progression (+2,1%), les communes et leurs groupements sont dans la capacité en 2016 de relancer l'investissement, estimait Christian Eckert (notre article du 20 juin 2016, Christian Eckert minimise l'impact de la baisse des dotations et voit l'investissement redémarrer). Le rapport de l'Observatoire des finances locales rendu public le 12 juillet dernier ne contredit pas le locataire de Bercy. Mais il apporte une nuance : la reprise attendue sera limitée. Le président de l'observatoire, André Laignel, n'est pas surpris : 2015 a été "une année en trompe l'œil", résume-t-il (notre article du 13 juillet 2016). Les capacités de rebond seront donc forcément faibles.