Décentralisation : le Sénat dégaine son tryptique législatif

Françoise Gatel, la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités, l'avait fait savoir le 20 mars dernier lors d'une rencontre avec la presse : trois propositions de loi liées aux enjeux de décentralisation allaient bientôt être déposées par le président de la commission des lois du Sénat. Un ensemble insécable de trois textes venant traduire les quinze préconisations sénatoriales de juillet dernier issues du groupe de travail lancé par Gérard Larcher (voir notre article du 6 juillet 2023). Pourquoi trois textes ? Parce que pour que l'édifice souhaité tienne la route, il a fallu envisager à la fois des dispositions constitutionnelles, organiques et relevant de la loi "ordinaire". Effectivement, l'ensemble est complet. Du prêt-à-l'emploi. Françoise Gatel, cosignataire des textes avec François-Noël Buffet, Mathieu Darnaud et Jean-François Husson, évoquait une "contribution" dont l'exécutif pourrait utilement se servir. Et disait ne pas avoir voulu attendre les conclusions de la mission Woerth.

Le leitmotiv – et l'intitulé – de ce paquet législatif : "rendre aux élus locaux leur pouvoir d'agir". L'objectif : "apporter à notre législation les aménagements nécessaires pour retrouver la voie d'une décentralisation effective, au plus près des territoires et de leurs besoins". Et renforcer ainsi "l'efficacité de l'action publique locale".

Formée de six articles, la proposition de loi constitutionnelle entend d'abord renforcer la loi fondamentale quant aux pouvoirs locaux :
- donner aux collectivités un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ;
- leur permettre de "prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon", en vertu du principe de subsidiarité ;
- rendre possible la différenciation des compétences "à l'intérieur d'une même catégorie de collectivité" ;
- à l'issue d'une expérimentation, pouvoir pérenniser une dérogation "sur une partie seulement du territoire national sans limitation de durée dans le temps" ;
- prévoir que le préfet de département "soit non seulement chargé du respect des lois, mais également de leur application".

S'agissant des préfets, la proposition de loi organique vient compléter les choses, en étendant leur pouvoir de dérogation dans plusieurs champs. Elle prévoit en outre qu'en cas de crise, le préfet de département peut temporairement avoir autorité sur les services et établissements publics de l'Etat sur son territoire.

Le deuxième volet du texte constitutionnel est d'ordre financier, et reprend des revendications bien connues. Notamment en termes d'autonomie fiscale. Il s'agit notamment "garantir qu'une part significative des ressources des communes" (et une part "minimale" de celles des départements et régions) provienne "d'impositions sur lesquelles ces collectivités disposent d'un pouvoir d'assiette ou de taux". La proposition de loi vient de même renforcer la portée du principe d'autonomie financière et de l'exigence de compensation des transferts de compétences.

Là encore, la proposition de loi organique apporte des précisions. S'agissant de l'autonomie fiscale, il est ainsi prévu que la part de fiscalité soit "au moins égale au niveau constaté en 2023". Il s'agit donc seulement de prévenir toute érosion. Un autre article de ce texte organique vient quant à lui déterminer les modalités de calcul du droit à compensation suite à un transfert de compétences et prévoit un réexamen régulier (tous les cinq ans) de cette compensation. Autre point précisé : le fait que les modalités de compensation de tout transfert (ou modification) d'une compétence soit détaillé dans les études d'impact des projets de loi.

La proposition de loi ordinaire, quant à elle, compte pas moins de 36 articles. Avec une dimension très concrète puisqu'elle rassemble toute une série demandes de "marges de manœuvre" dans des champs d'action très divers : logement, urbanisme, mobilité, médico-social… Quitte à apparaître comme un peu fourre-tout, les sénateurs profitant de ce possible véhicule législatif pour faire avancer des sujets récurrents ayant d'ailleurs dans certains cas déjà fait l'objet d'autres PPL..

Logement - Les propositions sont nombreuses dans ce domaine. On y retrouve notamment des choses que les associations d'élus avaient exprimées lorsque Patrice Vergriete était ministre en charge du logement et consultait en vue d'un texte de décentralisation des politiques de l'habitat :
- conclusion entre EPCI volontaires et Etat de "pactes territoriaux" pour adapter les règles en matière d'habitat et d'urbanisme ;
- conventions pour réviser le zonage du Pinel et du PTZ ; généralisation du modèle breton pour le Pinel ;
- conventions de coopération EPCI / bailleurs sociaux ;
- octroi de MaPrimeRénov' par le préfet de département et non plus l'Anah ;
- adaptation des critères de l'habitat insalubre aux spécificités des territoires ;
- compensation intégrale de l'exonération de taxe foncière dont bénéficient les bailleurs sociaux ;
- Airbnb : possibilité d'abaisser le plafond de jours de location, enregistrement obligatoire des meublés de tourisme…

Urbanisme – Un article entend permettre aux maires et présidents d'EPCI de définir dans le règlement d'un plan local d'urbanisme (PLU) "les caractéristiques des constructions dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme en raison de leur nature ou de leur faible importance". Un autre élargit la possibilité pour certaines intercos d'"exonérer certains projets d'une autorisation de la commission départementale d'aménagement commercial". Un troisième ouvre la possibilité pour les communes de transférer la compétence PLU "à la carte" à leur EPCI de rattachement.

ZFE – Les sénateurs voudraient revoir le calendrier des zones à faibles émissions pour le rendre "plus réaliste" : "progressivité des interdictions de circulation" dans les ZFE-m, report à janvier 2030 de la date butoir de création d'une ZFE-m dans les agglomérations de plus de 150.000 habitants, circulation possible des véhicules Crit'air 2 pour les véhicules lourds jusqu'à 2030…

Interco – Débats en vue : les sénateurs entendent "permettre aux communes de voir leurs compétences restituées par leur EPCI à fiscalité propre de rattachement", certes uniquement si unanimité au sein des communes et EPCI concernés. 

Eau et assainissement – On connaît les clivages (et la posture du Sénat) sur le sujet : la PPL prévoit de "laisser le choix aux territoires, en rendant aux compétences [eau et assainissement] leur caractère facultatif et en permettant à une communauté de communes attributaire de celles-ci d'en déléguer l'exercice effectif aux communes membres".

Elus – Le titre consacré aux "conditions d'exercice des mandats locaux" fait en partie écho à une autre proposition de loi, celle sur le statut de l'élu local que le Sénat a adoptée il y a moins d'un mois (voir notre article). Il y est entre autres question de hausse des crédits d'heures au profit des maires et adjoints, d'allocation différentielle de fin de mandat (dont bénéficieraient tous les maires et adjoints), de VAE et d'aide à la création d'entreprise pour les anciens élus, de congé maladie et maternité/paternité, de frais de garde, de statut de l'élu étudiant…

Délégations de compétences – La PPL réaffirme la possibilité de "conventionnements inter-collectivités", autrement dit de délégations de compétences à une collectivité de même strate.

Transferts – Le transfert expérimental (sur cinq ans) de deux compétences est proposé : la médecine scolaire (une autre proposition de loi sénatoriale existe déjà là-dessus – voir notre article de février) et les aides à la pierre.

Finances – La PPL ordinaire comprend elle aussi un important volet finances : renforcement des pouvoirs du comité des finances locales (CFL), amélioration de l'information des élus sur l'attribution des dotations d'investissement… Concernant ces mêmes dotations d'investissement, deux articles entendent donner aux collectivités davantage de marges de manœuvre quant à l'usage de ces crédits : face à la "tendance au fléchage de ces dotations", les sénateurs voudraient qu'une collectivité ne puisse être exclue du bénéfice d'une subvention "au seul motif qu'elle ne s'inscrirait pas dans une démarche contractuelle ou partenariale impulsée par l'État" ; ils proposent en outre d'expérimenter "dans un ou plusieurs départements l'institution d'une dotation unique pour l'investissement".

Ces trois textes n'ont pas (encore) été inscrits à l'ordre du jour du Sénat.