Finances locales - Débat d'orientation budgétaire : organiser la séance et élaborer la note de présentation
Depuis la loi du 6 février 1992 (article L.2312-1 du Code général des collectivités territoriales), les collectivités territoriales et leurs établissements publics comportant plus de 3.500 habitants doivent organiser dans les deux mois précédant le vote de leur budget primitif un débat portant sur les orientations budgétaires de l'année à venir. La jurisprudence complète cette disposition et précise que ce débat ne peut pas se tenir au cours de la même séance que le vote du budget primitif. Elle précise également que les services de la collectivité doivent rédiger une note d'orientation servant de point de départ pour les échanges entre les élus.
Les collectivités, qui adopteront leur budget primitif à la fin de l'année, ont pour certaines déjà organisé ce débat ou sont, pour d'autres, en train d'en préparer l'organisation - et, dans ce cas, de réaliser la note d'accompagnement.
La législation ne précise en aucune manière la forme que doit revêtir cette note de synthèse adressée aux élus préalablement à ce débat. Une très grande liberté est donc laissée à l'exécutif et aux services de la collectivité. Mais malgré cette absence de codification, cette note est fondamentale dans la mesure où elle va permettre à l'exécutif d'afficher ses ambitions et ses objectifs en matière financière mais et d'esquisser la trajectoire financière qu'il compte imprimer au budget communal au cours des années suivantes.
Structure de la note d'orientation budgétaire
Généralement, la note relative aux orientations budgétaires intègre une première partie consacrée à l'environnement juridique et financier de la collectivité, qui constitue en quelque sorte le contexte pesant sur l'élaboration du prochain budget. Dans cette première partie peuvent être évoquées les lois récemment adoptées qui auront une influence directe ou indirecte sur la structure des dépenses ou des recettes de la collectivité et en particulier la dernière loi de finances. Peut également être évoqué l'environnement économique de la collectivité et en particulier la croissance des bases fiscales notifiées par les services de l'Etat. L'environnement financier peut enfin être analysé en étudiant l'évolution des taux d'intérêt à court ou à long terme qui auront inévitablement un impact sur les conditions d'emprunts proposées à la collectivité et sur le coût de financement de ses investissements.
Une seconde partie est en principe consacrée aux perspectives d'évolution des budgets dans les années à venir. Il s'agit, dans ce cadre, d'analyser l'évolution des grands équilibres financiers de la collectivité et les perspectives de moyen terme en prenant en considération les grands projets futurs qui doivent être programmés par la collectivité. Dans cette partie, un développement peut être consacré à l'évolution rétrospective des comptes de la collectivité sur plusieurs années. En effet, la structure du budget d'une année et les perspectives financières de moyen terme ne sont jamais totalement déconnectées des budgets antérieurs et doivent intégrer, en positif ou en négatif, les héritages légués du passé.
Enfin, la dernière partie de la note relative aux orientations budgétaires peut détailler les principaux investissements et les projets envisagés pour le prochain exercice budgétaire, tant pour le budget principal que pour les éventuels budgets annexes.
Au-delà de la structure de cette note d'orientation qui doit être adressée aux élus dans les délais règlementaires sous peine d'entraîner l'illégalité du budget primitif, les services de la collectivité doivent prévoir une communication spécifique à projeter lors de la réunion de l'assemblée délibérante. Cette communication sous forme de diapositives ne doit pas être négligée car elle permet à l'exécutif de cadrer le déroulement du débat d'orientation budgétaire et de recentrer les discussions sur les véritables enjeux financiers de la collectivité. Bien évidemment, il ne s'agit pas d'être naïf : cette communication peut également servir à promouvoir l'action de la municipalité auprès des élus, des citoyens assistant à la séance publique et des relais d'opinions tels que la presse, éventuellement présente lors de ces réunions.
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