Congrès de l'ADF : l'impossible dialogue ?

Il n'y a pas eu de "printemps à Bourges". La formule est signée du groupe des présidents de gauche de l'Assemblée des départements de France mais elle aurait pu émaner d'à peu près n'importe quel président de département présent lors du 89e congrès de l'Assemblée des départements de France ces 17 et 18 octobre dans le chef-lieu du Cher. Les prises de parole de François Sauvadet, président du groupe "droite, centre et indépendants" de l'ADF ont d'ailleurs été parmi les plus virulentes. Et surtout, la motion (à télécharger ci-dessous) adoptée ce vendredi à la quasi-unanimité (une abstention, celle de Jean-René Lecerf, président du Nord) fait bien état d'une météo maussade.

Les questions financières avaient occupé une large place dès l'ouverture du congrès, à la fois parce que la perspective du remplacement du foncier bâti par une part de TVA n'est toujours pas digérée et parce que les demandes formulées par l'ADF en matière de ressources n'ont été que très partiellement satisfaites par le gouvernement. Les élus regrettent notamment le non-relèvement du plafond des droits de mutation (voir ci-dessous notre article du 17 octobre). Et ce sont bien ces questions financières qui, jusqu'au bout, ont agité le congrès. Jusqu'à provoquer un coup d'éclat final : les présidents de département ont massivement, de façon concertée, quitté la salle de congrès au beau milieu de l'allocution de la ministre Jacqueline Gourault venue clore l'événement. Une partie d'entre eux se retrouvant dans le hall pour entonner la Marseillaise. Ce n'est certes pas la première fois qu'un congrès de l'ADF est le théâtre d'humeurs tonitruantes mais dans le passé, seule l'une ou l'autre des couleurs politiques de l'association laissait chaise vide.

"Nous avions décidé, en fonction de ce qui nous serait dit, de manifester clairement notre opposition. À un moment, il faut marquer le coup", explique Jean-Luc Chenut, le président d'Ille-et-Vilaine. Jacqueline Gourault a pour sa part indiqué à quelques journalistes avoir été prévenue que certains élus comptaient "ambiancer" la séquence. Elle a dit regretter que d'aucuns "n'acceptent pas qu'un ministre ait sa propre parole", y voyant, "parfois, des postures politiques". Et a fait valoir le fait que les courriers adressés la semaine dernière à l'ADF ne faisaient que reprendre des éléments déjà été discutés de vive voix lors de diverses réunions.

"Une chance pour les départements les plus pauvres"

Sur le fond, selon elle, les élus "ont fait un blocage sur la question des DMTO, en ont fait une question de principe". Y compris les élus qui n'auraient de toute façon pas eu l'intention d'utiliser le relèvement du plafond. Du côté de l'exécutif, c'est une autre question de principe qui entre en jeu : "On ne veut pas d'augmentation d'impôt. L'État ne peut pas, en acceptant de relever le plafond des DMTO, être à l'origine d'une hausse d'impôt."

S'agissant du remplacement du foncier bâti par de la TVA, la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités a tenu à répondre aux arguments avancés durant deux jours par les présidents de département. En insistant tout d'abord sur le terme de "fraction" de TVA : "fraction", et non "montant". Autrement dit, les élus auraient tort de l'assimiler à une dotation, il s'agit bien de faire bénéficier les départements d'une part d'impôt national.

Certes, on retire aux départements un pouvoir de taux mais en réalité, "ils ne peuvent plus augmenter leur foncier bâti, ils l'ont déjà beaucoup fait". "Allez dans l'Aisne par exemple, l'élu ne peut plus augmenter les impôts", illustre Jacqueline Gourault. "Que l'on soit riche ou pauvre, que l'on ait des bases foncières dynamiques ou pas, chaque département verra sa ressource progresser de la même manière", explique-t-elle. Donc "pour les départements les plus pauvres, c'est une chance". Selon elle, certains élus départementaux en auraient bien conscience et le lui ont dit. "On a fait une réforme la plus juste possible", poursuit-elle, rappelant qu'en plus des quelque 15 milliards d'euros de compensation de foncier bâti pour 2021, le gouvernement avait décidé d'accorder 250 millions d'euros complémentaires. Un amendement gouvernemental au projet de loi de finances venait tout juste d'être adopté en ce sens à l'Assemblée. Le secrétaire d'État Olivier Dussopt précisant à cette occasion que l'enveloppe sera répartie selon des critères "de ressources et de charges" qui seront déterminés en concertation avec l'ADF (lire notre article de ce jour sur l'examen de l'article 5 du PLF). "C'est la première fois que l'on fait de la surcompensation", a fait valoir Jacqueline Gourault.

Il n'empêche que la parole des présidents aura été vive. "Les départements sont les victimes d'une décision - la suppression de la taxe d'habitation - qui ne les concerne pas, qui concerne uniquement l'État et le bloc communal", maintient André Viola, le président de l'Aude. "En privant les départements de la seule ressource sur laquelle ils peuvent exercer un pouvoir de taux, le gouvernement accroît sa tutelle", redit le texte de la motion.

"Une franche décentralisation"

L'enjeu de la décentralisation a lui aussi naturellement été très présent. Sous la bannière "Territoires unis", l'ADF avait convié jeudi après-midi les représentants de l'Association des maires de France et de Régions de France à venir échanger leurs visions en matière d'organisation territoriale. Comme cela avait été le cas début octobre à Bordeaux pour le congrès de Régions de France, il s'agissait notamment de montrer que les attentes des trois niveaux de collectivités peuvent bel et bien converger. "Nous devons vraiment rester unis", insiste le président de l'ADF, assurant par exemple que les départements ne réclament pas la compétence économique des régions. "Vis-à-vis des régions, nous demandons juste davantage de subsidiarité", dit Dominique Bussereau. "Ce que nous voulons, ce sont des choses très concrètes, notamment sur le social et le médicosocial, l'habitat, la transition énergétique", indique-t-il.

L'ADF s'est en effet prononcée pour "une modification du pilotage du médicosocial, avec notamment le déploiement d'agences départementales des solidarités placées sous le pilotage des conseils départementaux pour assurer la coordination locale des acteurs publics et privés". Mais aussi pour "l'expérimentation d'une décentralisation de la compétence habitat au département en concertation avec les intercommunalités" et pour "l'instauration d'une compétence partagée en matière énergétique et écologique". 

Dans la perspective du futur projet de loi 3D – décentralisation, différenciation, déconcentration – en vue duquel le gouvernement prévoit d'ouvrir des concertations, pour une présentation avant la fin du premier semestre 2020, le président de l'ADF prévient : "Nous ne voulons pas d'une décentralisation placebo. Nous voulons une franche décentralisation par laquelle l'État se concentre sur ses missions régaliennes et sort des missions de la vie quotidienne pour lesquelles sa présence n'est plus nécessaire." Dominique Bussereau a dit les choses en ces termes à Jacqueline Gourault : "Nous avons fait depuis juin beaucoup de propositions, auxquelles s'ajoutent les propositions de Territoires unis. Maintenant nous allons discuter avec vous. Mais je vous en conjure, ne nous décevez pas. La réforme ne doit pas être en-deçà des réformes Defferre et Raffarin. La France crève d'un excès de centralisation." D'autres présidents ont exprimé divers points de vigilance. Parmi ceux-ci : "S'il doit y avoir différenciation, celle-ci doit être accessible à tous, ne doit pas être synonyme de compétition entre les territoires."

Comme il l'avait fait lors du congrès des régions, le président du Sénat, Gérard Larcher, présent à Bourges, a proposé jeudi aux élus d'écrire le projet de décentralisation avec l'ensemble des groupes politiques du Sénat, pour le confronter ensuite au texte du gouvernement : "Il faut qu'on écrive ensemble le projet pour la nouvelle génération de décentralisation. Qu'on ne l'écrive pas contre l'État ou l'exécutif, le temps n'est pas aux guerres de tranchées, mais pour retrouver un État qui est en dialogue avec les territoires."

"Rien n'est fermé"

La ministre a pour sa part mis en avant l'idée d'"avancer dans la dévolution du pouvoir réglementaire dans les champs de compétences des départements", avec invitation à formuler des propositions là-dessus. Elle a aussi insisté sur le fait qu'"il n'y a pas de contradiction" entre contractualisation et décentralisation : "Sur les politiques décentralisées, un contrat, c’est librement négocié, et librement accepté." Ceci faisait écho à certaines craintes exprimées durant le congrès, sachant que le gouvernement prévoit d'étendre la logique des contrats État-département du plan Pauvreté à l'ensemble des politiques sociales.

Elle a en outre précisé que si les domaines du logement, des mobilités et de la transition écologique ont été placés en première ligne par Emmanuel Macron pour de possibles transferts de compétences, "d'autres thématiques pourront être concernées, rien n'est fermé".

Il est effectivement un domaine dans lequel l'ADF avait des idées : celui de l'éducation. Et même une proposition très précise, qui n'est pas nouvelle. Dominique Bussereau l'a soumise à Jean-Michel Blanquer, autre membre du gouvernement intervenu vendredi à Bourges : lorsque les conseils départementaux veulent par exemple mettre en place des circuits courts ou du bio dans la restauration scolaire des collèges, "nous avons des gestionnaires de collège qui nous disent 'vous n'êtes pas mon patron' et nous envoient balader, parce qu'ils sont personnels d'État, bien qu'ils gèrent notre argent et nos personnels". D'où une demande : "Transférez-nous les gestionnaires ! Certes, vous aurez une petite grève…" Mais pour le ministre de l'Éducation nationale, cela n'est clairement pas d'actualité : "Je ne suis pas certain que la décentralisation passe nécessairement par la dévolution de compétences en vous donnant les gestionnaires." Jacqueline Gourault a indiqué que la réforme impliquera un important "travail interministériel". On devine que celui-ci ne sera pas forcément simple.