"Coefficient logarithmique" : ce discret paramètre qui conditionne les ressources financières locales

Dans les calculs déterminant les montants de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et de la solidarité financière au sein du secteur communal, un mécanisme accentue la prise en compte de la population. Le but de ce dispositif que les experts appellent le "coefficient logarithmique" : tenir compte du fait que les charges croissent lorsqu'augmente la taille des communes.

Mais l'application de cette pondération comprise entre 1 (pour les communes de moins de 500 habitants) et 2 (pour celles dont la taille est d'au moins 200.000 habitants) à la dotation forfaitaire des communes (près de 7,3 milliards d'euros en 2019) conduit à une répartition "inégalitaire", dénonce l'Association des maires ruraux de France (AMRF). Qui y voit un "écart de considération entre ruraux et urbains" et l'une des explications aux "disparités dans l'accès aux services publics."
Y a-t-il réellement une "corrélation" entre le coefficient logarithmique et le poids des charges supportées par les collectivités ? La députée socialiste Christine Pires Beaune, auteur en 2015 du rapport ayant inspiré la tentative de réforme de la DGF initiée sous le précédent quinquennat, avait souhaité que cela soit vérifié. Elle avait donc déposé un amendement au projet de loi de finances pour 2019 demandant au gouvernement de faire le point.

Un outil perfectible

L'exécutif a répondu à la commande le mois dernier. Son rapport (à télécharger ci-dessous) fournit des simulations éclairantes et rappelle les conclusions des études déjà menées sur le sujet. L'une d'elles, initiée en 2003-2004 par le Commissariat général du Plan, a été fondatrice, puisqu'elle a mis en évidence l'existence d'une "croissance tendancielle du niveau des charges par habitant des communes en fonction de leur population". Mais les travaux scientifiques révélaient aussi que "cette croissance n’est pas linéaire". En effet, "le surcoût des charges par habitant des communes a tendance à diminuer à mesure que la population communale augmente".

C'est pour tenir compte de ces enseignements que le coefficient mis en place en 2005 pour le calcul d'une partie des dotations de l'État aux collectivités suit une progression logarithmique : elle dessine "une courbe croissante en fonction de la population des communes, mais dont le gain marginal associé à tout habitant supplémentaire décroît à mesure que la population de la commune augmente". De nouveaux travaux réalisés en 2012 et 2015 ont confirmé la pertinence globale de ce choix, tout en mettant en évidence ses limites pour deux types de communes. En premier lieu, il a été prouvé que les communes de moins de 500 habitants connaissent "des surcoûts potentiels" non pris en compte par le coefficient logarithmique. Ensuite, il s'avère qu'avec un plafond fixé à 2, ce dernier tend à "sous-estimer" les charges des villes de plus de 200.000 habitants.

Ces défauts, estime le gouvernement, pourraient "justifier un approfondissement des réflexions et des analyses menées quant à une modification de l’intervalle de population au sein duquel le coefficient logarithmique est défini".

Une donnée de taille

Au-delà de la DGF, l'outil a été appliqué, à partir de 2012, au fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic), un dispositif qui est monté en charge progressivement pour atteindre 1 milliard d'euros en 2016. En pondérant la population DGF utilisée pour déterminer le potentiel financier par habitant de chaque ensemble intercommunal (c'est-à-dire l'intercommunalité et ses communes membres), le coefficient offre l'avantage de ne pas entraîner d'effets de seuils, contrairement à une répartition selon des strates démographiques.

Compte tenu du rôle qu'il joue, sa suppression "conduirait à une redistribution importante des flux financiers entre les territoires dont l’ampleur serait de nature à remettre en cause l’équilibre budgétaire actuel de certaines collectivités", estime le gouvernement. C'est la conclusion qu'il tire des simulations faites par les administrations de l'État. Celles-ci montrent qu'en cas de disparition du coefficient, une partie de la dotation forfaitaire des villes moyennes et grandes serait transférée vers le monde rural.

Et l'effort fiscal ?

S'agissant du Fpic, en l'absence de mécanisme de pondération de la population, le nombre des bénéficiaires nets (c'est-à-dire ceux qui enregistrent un solde positif lorsque l'on prend en compte le prélèvement et le versement) croîtrait, en 2019 (de 759 à 829), tandis qu'à l'inverse, celui des contributeurs nets baisserait (de 441 à 222). De plus, on observerait une profonde redistribution au profit des ensembles intercommunaux de moins de 10.000 habitants (leur gain net passant de 6 millions à 24 millions d'euros), et plus largement de tous les ensembles intercommunaux de moins de 100.000 habitants (ceux dont la taille est comprise entre 10.000 et 20.000 habitants bénéficieraient de versements nets huit fois plus élevés). Ce surcroît serait financé par un apport venant essentiellement des ensembles intercommunaux de plus de 200.000 habitants, dont les prélèvements nets seraient multipliés par deux (de 271 millions à 560 millions d'euros).

"L'analyse assez complète développée dans le rapport permet d'objectiver le débat", se félicite-t-on à France urbaine. L'association qui représente les grandes villes et leurs agglomérations pointe toutefois une question qui en est absente, et qui lui paraît importante : la prise en compte de l'effort fiscal. "La centralité entraîne une pression fiscale supplémentaire qui est insuffisamment prise en considération dans la répartition des dotations", souligne un expert de l'association. En faisant valoir que ce constat est valable autant pour les grandes communes que pour les chefs-lieux de cantons ruraux.