Climat et Résilience : la commission ne bouleverse pas les dispositions relatives à la protection judiciaire de l'environnement

La commission spéciale de l'Assemblée nationale en a terminé avec l'examen du projet de loi "portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets" (voir notre dossier). Si les dispositions du titre relatif à la protection judiciaire de l'environnement ont fait l'objet de nombreux amendements, très peu ont été retenus, la plupart déposés par Erwan Balanant, le rapporteur de cette partie du texte. Mais même lui n'aura pas réussi à modifier la rédaction, particulièrement décriée, de l'article 68 relatif, notamment, au délit d'écocide. Ont ainsi été rejetés les trois amendements visant l'introduction d'un article avant l'article 67 afin de prendre en compte la notion de "limites planétaires", défendue notamment par la Convention citoyenne pour le climat (proposition SN7.1.1.)

Le champ du délit de mise en danger de l'environnement étendu aux déchets (art. 67)

Un seul amendement, déposé par le rapporteur, a été adopté sur les 43 déposés sur cet article. Il complète le nouveau délit de mise en danger de l'environnement en l'élargissant aux infractions aux règles en matière de déchets (article L. 541-3, I du code de l'environnement). Ainsi, lorsque des déchets, abandonnés, déposés ou gérés contrairement aux prescriptions, exposeront directement la faune, la flore ou la qualité de l'eau à un risque immédiat d'atteinte grave et durable, le non-respect d'une mise en demeure sera puni de trois ans d'emprisonnement et de 300.000 euros d'amende.
Les amendements visant la suppression pure et simple de l'article – motif pris de l'évolution en cours du droit européen en la matière ou de la "grande insécurité juridique" qu'il entraînerait – ou sa réécriture, parce que jugé "non opérationnel", afin de créer un "véritable délit général de mise en danger de l’environnement autonome du droit administratif", ont tous été rejetés.

Délit général de pollution des eaux, de l'air et du sol, pouvant constituer un écocide (art. 68) : seules les modalités de la prescription sont revues

Pas moins de 80 amendements ont été déposés sur cet article emblématique, qui créé notamment un délit qualifié "d'écocide" (rejeté en l'état par la Convention citoyenne), particulièrement décrié, jugé "fourre-tout", symbole d'une "politique spectacle" et dont plusieurs élus ont dénoncé le "flou juridique" qui l'entoure et ses "nombreuses fragilités", sans visiblement convaincre, le rapporteur déplorant par ailleurs que la notion de "crime d'écocide ait en partie radicalisé la question du droit de l'environnement", constituant "un abcès de fixation", une mesure "dont on n'a vraiment pas besoin dans notre droit". In fine, une seule modification au fond : le délai de prescription de l'action publique des délits visés courra à compter de la découverte du dommage, et non à compter du jour où l'infraction a été commise.
Les amendements visant la suppression pure et simple de l'ensemble de l'article, à le remplacer ou à le préciser (notamment en supprimant la notion d’atteinte "grave et durable", en supprimant la notion de cumulation des effets nuisibles graves et durables, etc.), à supprimer la notion d'écocide "qui relève d'un niveau supranational" ou parce que l'utiliser "en le vidant de sa substance n’est ni sérieux, ni à la hauteur du défi climatique", ou là encore à la remplacer, par exemple par un "délit environnemental", ont tous été rejetés.
Même l'amendement du rapporteur visant à réécrire la définition du délit d'écocide pour "notamment prendre en compte les observations formulées par le Conseil d’État dans son avis du 4 février 2021, qui a relevé le caractère potentiellement inconstitutionnel de certains éléments du dispositif", n'a pas prospéré, son promoteur ayant décidé de le retirer devant "la position du gouvernement d'assumer ce risque et cette nouveauté". Au cours des discussions, la ministre de la Transition écologique avait en effet précisé ses intentions, indiquant avoir "bien pris en compte les remarques du Conseil d'État" mais "souhaité conserver le principe de double intentionnalité, parce que l'article est construit sur une logique de circonstances aggravantes qui elle-même varie selon deux critères : la nature du dommage et l'intentionnalité de la personne mise en cause. Le gouvernement est attaché à cette progressivité. Pour cela a été introduite une novation juridique, qui consiste à définir deux niveaux d'intentionnalité : le premier niveau qui consiste à enfreindre de façon délibérée les règles environnementales […] et un deuxième niveau d'intention qui consiste à enfreindre de façon délibérée des règles environnementales tout en ayant conscience du caractère grave des pollutions induites par les faits".
À signaler enfin que les amendements du rapporteur (et ceux d'autres élus) visant à supprimer la définition de la durée de l'atteinte afin de laisser au juge le soin de l'apprécier ne sont également pas parvenus à s'imposer.

Condamnation à restaurer le milieu naturel (art. 69) : la liste des agents pouvant constater les infractions s'allonge

Peu d'amendements déposés sur cet article, et un seul adopté, qui permet aux agents intervenant dans les domaines concernés par les pollutions réprimées par les infractions du nouveau titre III du livre II du code de l’environnement de pouvoir constater celles-ci. Concrètement : les agents des douanes, les inspecteurs de la sûreté nucléaire, les agents de l’Office national des forêts commissionnés à raison de leurs compétences en matière forestière et assermentés à cet effet, les agents des réserves naturelles, les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ainsi que les ingénieurs et techniciens du laboratoire central et les inspecteurs de salubrité de la préfecture de police.

Le projet s'est aussi enrichi de plusieurs nouveaux articles.

Les peines d'amende revues à la hausse (art. 70 nouveau)

Issu d'un amendement du rapporteur, ce nouvel article rehausse les peines d'amende : sanctionnant les rejets polluants des navires, les infractions relatives à l’exploration ou à l’exploitation des fonds marins, aux opérations d’immersion, aux opérations d’incinération en mer, relatives aux rejets nuisibles en mer, concernant les constructions ou activités dans un cœur de parc national, en cas d’opposition à des mesures de restauration des écosystèmes dans les parcs nationaux, en cas de non-respect des prescriptions applicables dans les réserves naturelles, en cas de non-respect de disposition relatives aux sites inscrits et classés, permettant la protection des ressources génétiques, relatives à la pêche à l’explosif ou par électrocution, relatives à la pêche ou commercialisation de l’anguille européenne, sanctionnant le fait de pêcher malgré l’exclusion d’une association agréée de pêche et relatives au non-respect du traité sur l’Antarctique.
Des hausses plus que substantielles – par exemple de 4.500 à 100.000 euros le fait de jeter dans les eaux des drogues ou appâts en vue d'enivrer le poisson ou de le détruire ou de le capturer en se servant d'explosifs ou de procédés d'électrocution -, conduisant le député Julien Aubert à s'interroger – sans recevoir de réponse – sur la méthode ayant présidé à ces choix (et regrettant l'absence d'étude d'impact). Un député qui a par ailleurs déploré la différence de sévérité visant "quelqu'un qui a tué un poisson" et "des gens qui viennent terroriser des bouchers, des abattoirs, des exploitants agricoles, des chasseurs, tous ceux qui font de l'agribashing", alors que rapporteur et ministre rejetaient sans discussion un amendement tendant à réprimer les entraves à l'exercice des libertés ainsi qu'à la tenue des évènements et à l'exercice d'activités autorisés par la loi (reprenant les termes d'une proposition de loi adoptée par le Sénat le 1^er octobre 2019).

Création d'un bureau d'enquêtes et d'analyses sur les risques industriels (art. 71 nouveau)

Issu d'un amendement du gouvernement, ce nouvel article s'inscrit dans le cadre du plan d'action post-Lubrizol de ce dernier annoncé en septembre 2020. Il créé un "bureau d'enquêtes et d'analyses sur les risques industriels", chargé d'effectuer une enquête technique systématique en cas d’accident majeur entraînant des atteintes graves et durables à la santé, à la flore, à la faune ou à la qualité de l’air, du sol ou de l’eau et devant faire l’objet d’une notification à la Commission européenne, survenu sur une installation classée susceptible de créer des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses. En outre, tout accident survenu dans une installation classée pour la protection de l'environnement, dans une mine, sur des réseaux de transport ou de distribution de fluides, sur des produits et équipements à risque, ou sur une infrastructure routière, ferroviaire, portuaire, de navigation intérieure ou multimodale dont l'exploitation peut présenter de graves dangers pourra faire l'objet d'une enquête par ce bureau, à son initiative ou sur demande du ministre compétent.
Cette enquête a pour seul objet l’amélioration de la sécurité et la prévention de futurs accidents, sans détermination des fautes ou des responsabilités. Ses modalités seront prises par ordonnance dans un délai de six mois. L’État pourra mettre à la charge de l’exploitant de l’installation ou du dispositif concerné les frais relatifs aux expertises et analyses sur les risques industriels ou sur les atteintes à l’environnement sollicitées par le bureau d’enquêtes, sans préjudice de l’indemnisation des dommages subis par les tiers.
Ne sont toutefois pas soumis à ces dispositions les installations et activités relevant de l'Autorité de sûreté nucléaire et les activités, installations, ouvrages et travaux relevant du ministre des armées.
Durant les débats, la ministre Barbara Pompili a tenu "à préciser que ce bureau d'enquête accidents existe aujourd'hui ; il est doté de cinq inspecteurs et est rattaché aux services du ministère". Néanmoins, a-t-elle justifié, "ce BEA nécessite des pouvoirs d'investigation spécifiques" et "une indépendance vis-à-vis des ministres". Elle a rappelé qu'il avait fait l'objet d'une proposition de loi déposée par le député Damien Adam le 29 septembre dernier, qui faisait suite au rapport post-Lubrizol de la mission d'information de l'Assemblée.

Lutte contre les dépôts sauvages : l'oubli des agents de groupements de collectivités réparé (art. 72 nouveau)

Introduit par amendement du groupe Socialistes et apparentés, cet article vise à corriger une erreur de forme de la loi Agec, dont l'article 96 (issu d'un amendement de la sénatrice de Cidrac) permet notamment aux agents de collectivités territoriales habilités et assermentés de verbaliser les infractions relatives aux déchets prévues par le code pénal (les dépôts sauvages), mais pas à ceux de leurs groupements. Que le présent article vient donc ajouter.

Un rapport sur l'application de nouveaux délits et de la loi Justice environnementale (art. 73 nouveau)

Introduit par un amendement du rapporteur, l'article prévoit la remise d'un rapport au Parlement par le gouvernement, dans les deux ans de la promulgation de la loi, sur l’application des dispositions 67 et 68 du présent projet de loi par les tribunaux judiciaires et sur celles des articles 15 à 20 de la loi "Justice environnementale" du 24 décembre 2020. Le rapport devra notamment présenter l’incidence de ces dispositions sur le taux et la nature de la réponse pénale aux infractions prévues par le code de l’environnement et constatées par les agents habilités à cet effet, le nombre de condamnations et le montant des peines prononcées en matière environnementale. Le cas échéant, ce rapport propose des mesures législatives complémentaires pour assurer une sanction efficace et proportionnée des atteintes à l’environnement.

Un rapport du gouvernement sur son action en faveur de la reconnaissance de l’écocide comme un crime "international" (art. 74 nouveau)

Là encore issu d'un amendement du rapporteur, cet article prévoit un autre rapport du gouvernement au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, sur son action en faveur de la reconnaissance de l’écocide comme un crime pouvant être jugé par des juridictions pénales internationales.

Un rapport sur l'opportunité de recodifier les dispositions pénales en matière d'environnement (art. 75 nouveau)

Toujours le fruit d'un amendement du rapporteur, cet article demande au gouvernement la remise d'un nouveau rapport au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, sur l’opportunité de procéder à une recodification à droit constant des dispositions pénales concernant les infractions relatives à l’environnement contenues dans les différents codes et textes non codifiés.

A noter que si, parmi les nombreuses propositions rejetées ou retirées en commission, figure notamment l'ensemble des amendements visant à modifier les procédures contentieuses d'urgence déposés suite à la mission flash de l'Assemblée nationale, ces derniers devraient toutefois être "retravaillés en séance", comme s'y est engagé le rapporteur. La ministre semblait, elle, moins convaincue, estimant que certaines de ces dispositions étaient déjà satisfaites, ou demandant un délai pour en retravailler d'autres d'ici la séance publique, "sans garantir rien du tout".

Le texte doit désormais être examiné en séance publique à compter du lundi 29 mars. Les débats sont prévus jusqu'au 9 avril.