Loi ELAN : un secteur de l’habitat social très créatif dans sa recomposition

Avec la loi Elan, la promesse d’une profonde recomposition

En créant une obligation de regroupement pour les Organismes de Logement Social (OLS) dont le patrimoine est inférieur à 12 000 logements ou dont le chiffre d’affaires est inférieur à 40 millions d’euros pour les sociétés d’économie mixte, la loi Elan, entrée en vigueur fin 2018, incitait à une forte recomposition du secteur de l’habitat social. L’objectif ? « Améliorer l’efficacité opérationnelle et la robustesse économique d’un secteur trop éclaté », rappelle Marie Ordas-Monot, référente Logement à la Banque des Territoires. Sur la base de ces deux critères, plus d’un OLS sur deux était concerné sur les 674 que comptait la France à fin 2018.

La Banque des Territoires anticipait alors deux grandes tendances :

• Un adossement des plus petites structures aux 9 grands groupes nationaux existants. Ces derniers, qui affichent une grande capacité d’influence et de financement, représentaient 150 OLS pour 2,3 millions de logements, soit 47% du parc
• Des regroupements de petits opérateurs de développement territorial entre eux, par rachat de patrimoine, fusion ou création de sociétés de coordination. La gouvernance de ces acteurs, généralement ancrée dans les territoires, en fait des partenaires privilégiés pour les élus locaux.

En somme, on anticipait un paysage composé de 300 à 350 OLS à fin 2020, dont 10 groupes nationaux qui concentreraient à terme les deux-tiers des investissements. Quoi qu’il en soit, « ce qui reflète une recomposition réussie, ce sont des regroupements qui font sens au service des habitants et des territoires, tout en étant financièrement soutenables dans un contexte de transformation du modèle économique du logement social », estime Marie Ordas-Monot.

La Banque des Territoires a donc mis en place un observatoire dédié à l’évolution du paysage des OLS, qui sera régulièrement actualisé. Si de nombreux rapprochements sont effectivement actés à fin mars 2021, la mise en œuvre juridique et opérationnelle commence seulement. Mais on peut déjà constater que les acteurs du secteur ont fait preuve d’une grande créativité pour satisfaire aux obligations de la loi tout en tenant compte de leurs contraintes et priorités.

Des choix stratégiques innovants et très différents

« Dès 2018, nous avons proposé des enveloppes de crédit d’ingénierie permettant aux OLS d’effectuer, en lien avec leurs collectivités de rattachement, des études préalables pour les différents scénarios possibles ». En effet, la plupart des OLS sommés de se regrouper sont des OPH (Offices Publics de l’Habitat) ou des SEM (Sociétés d’Economie Mixte), c’est-à-dire des structures dont la gouvernance est assurée par les collectivités locales – l’occasion pour ces dernières de mener une réflexion stratégique sur la manière dont elles souhaitent organiser le logement social sur leur territoire. Il est alors primordial pour elles de trouver un compromis juste entre l’obligation légale, l’ambition territoriale et la soutenabilité financière du projet. « Si on ajoute à ces paramètres les caractéristiques spécifiques de chaque territoire, les considérations politiques, l’historique des relations entre les différents acteurs, on comprend que les collectivités aient rapidement envisagé des scénarios alternatifs ».

Certains OLS ont opté pour une spécialisation sur des champs d’action spécifique (foyers -résidences, accession à la propriété, etc.), d’autres pour une mutualisation des moyens qui conduit à créer des acteurs pluriactivités. Le même opérateur a alors en charge le logement, l’aménagement, et parfois même la production d’énergie renouvelable ! « Entre transformation des offices HLM en SEM et fusion avec des SEM existantes, le nombre de SEM en charge du logement a explosé, alors que nous attendions l’inverse », explique Marie Ordas-Monot. La pluriactivité a notamment des conséquences importantes en termes d’analyse du risque et donc de besoin en accompagnement.

Mais le domaine dans lequel les acteurs ont été le plus créatifs est certainement celui des sociétés de coordination (SAC pour « société anonyme de coordination »). Ce format créé par la loi Elan permettait d’adosser ou regrouper plusieurs structures existantes. La première innovation est l’apparition de SAC inter-régionales, alors qu’elles étaient imaginées au départ comme inscrites dans un seul territoire. « Certains acteurs se sont regroupés indépendamment de la continuité territoriale, et plutôt sur la base de valeurs communes, jusqu’à enjamber deux ou trois régions », observe Marie Ordas-Monot. Il existe même deux SAC nationales : le groupement Habitat Réuni, créé il y a une dizaine d’années avec des ESH (entreprises sociales pour l’habitat) et des Coopératives HLM, s’est transformé en SAC et s’est ouvert aux OPH pour atteindre 170 000 logements début 2021. Par ailleurs, HACT France, SAC créée fin 2019, a accueilli une vingtaine de SEM qui n’atteignaient pas la taille critique et regroupe désormais 20 à 25 000 logements.

La SAC a aussi été utilisée comme outil de consolidation par certains groupes capitalistiques, qui ont saisi cette opportunité pour intégrer des réseaux d’OLS proches. C’est le cas de Habitat En Région, pôle HLM du groupe BPCE, qui a créé 3 sociétés de coordination afin d’accueillir les filiales du groupe ainsi que des opérateurs extérieurs qui souhaiteraient les rejoindre.

Construire l’accompagnement de demain

La Banque des Territoires s’est engagée à prendre la mesure de cette recomposition multiforme et à se projeter pour adapter son offre de services.

Il s’agit tout d’abord d’apprécier la maturité de l’intégration. En effet, certains rapprochements traduisent un véritable affectio societatis, avec une volonté forte de travailler ensemble et une grande mutualisation des fonctions, tandis que d’autres résultent surtout d’un mariage de raison face à l’obligation légale et son calendrier de mise en œuvre. Cela a des impacts concrets sur l’organisation de la fonction contrôle de gestion, la robustesse des prévisions financières, et même la stabilité de la nouvelle organisation, car les membres de la SAC ont la possibilité de la quitter en respectant les dispositions prévues dans les pactes d’actionnaires. Deux ans après l’entrée en vigueur de la loi Elan, le paysage est donc loin d’être figé.

Se pose également la question du ou des centres de décision : à quel niveau la Banque des Territoires peut-elle intervenir, et pour quel type de relations ? L’Union Sociale de l’Habitat avait créé un outil, Visial, permettant à un OLS de simuler des prévisions financières sur la base de son projet stratégique. L’outil vient d’être mis à jour pour s’adapter aux formats SAC et groupes capitalistiques : il permet dorénavant d’obtenir à la fois des chiffres individuels et une vision groupe.

L’observation des phénomènes à l’œuvre aujourd’hui est importante aussi pour anticiper demain. Ainsi la Banque des Territoires est-elle particulièrement attentive au niveau global de concentration du secteur de l’habitat social. Certains élus ont ainsi choisi d’associer leurs OLS à des groupes capitalistiques, ce qui renforce la puissance et l’influence de ces derniers, parallèlement à des « petits » regroupements, et même une vingtaine d’OLS qui ne se sont pas rapprochés d’autres acteurs bien qu’ils soient en-dessous des seuils de 12 000 logements ou 40 millions d’euros de chiffre d’affaires (parce qu’ils sont le seul acteur de leur département, c’est « l’exception départementale » prévue par la loi). « Nous allons être attentifs à ce que les petits acteurs aussi aient accès à toutes les ressources et compétences nécessaires pour rester efficients ».

De nombreux acteurs pensent par ailleurs, que le véritable palier pour des OLS performants est de 20 000 ou 25 000 logements, et que les pouvoirs publics vont inciter à une seconde vague de recomposition dans les prochaines années. Quoi qu’il en soit, il apparaît évident que la question de la pérennité va se poser de plus en plus fortement pour les organismes les plus isolés. « Nous ne sommes pas nécessairement inquiets, mais devons être attentifs aux enjeux de chaque territoire, pour être le plus pertinents possible dans notre accompagnement ».