Renouvellement urbain - Requalification des quartiers anciens dégradés : bilan à mi-parcours du prometteur PNRQAD engagé en 2009

Le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés tient-il ses objectifs de réalisation ? Créé par la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (Molle) du 25 mars 2009, il avait été assez vite complété par un décret, daté du 31 décembre 2009, fixant la liste des quartiers bénéficiaires.
Pour rappel, le PNRQAD vise à "engager les actions nécessaires à une requalification globale de ces quartiers, tout en favorisant la mixité sociale et en recherchant un meilleur équilibre entre l'habitat et la présence d'activités de services". Ce dispositif concernait 40 villes, chacune ayant contractualisé l'Etat entre 2010 et 2014, pour une durée de 7 ans. 25 de ces villes devaient bénéficier des aides allouées par les trois financeurs que sont l'Anah, l'Anru et l'Etat, 15 autres sites devaient bénéficier d'aides d'ingénierie provenant uniquement de l'Anah. Au total, les conventions signées dans ce cadre représentent 380 millions d'euros de financement, dont 80 millions d'euros de l'Etat, 150 millions d'euros de l'Anah et 150 millions d'euros de l'Anru - chacun de ces acteurs ayant un rôle bien déterminé au sein du programme. Mais qu'en est-il aujourd'hui de la mise en œuvre de ces conventions, alors que les premières (Saint-Denis, Aubervilliers, Bordeaux) arrivent bientôt à terme et que les plus récentes (Nice) en sont à mi-parcours ?

L'Anru a engagé 75 millions d'euros sur les 150 programmés

La question trouve une première réponse dans le rythme de décaissement des aides par chaque financeur. Ainsi, l'Anru, dont les financements portent notamment sur des missions d'ingénierie, d'aménagement d'espaces publics ou d'équipements publics de proximité, et de requalification des îlots d'habitat dégradé, a pour l'heure engagé 75 millions d'euros sur les 150 programmés, dont 22 millions d'euros déjà payés. Selon les territoires, l'enveloppe programmée varie de 3,5 millions d'euros (à Troyes) à 9 millions d'euros (à Saint-Denis). "Plusieurs critères ont été examinés par les partenaires pour répartir leur enveloppe", indique Nicolas Clément, chargé de mission habitat et qualité urbaine au sein de l'agence nationale, tels que "la dureté des enjeux d'habitat indigne, l'opérationnalité des projets et le réalisme du calendrier proposé". Au total, 50% des financements de l'Anru, dont le paiement s'étalera jusqu'en 2025, doivent être dédiés au recyclage des îlots d'habitat dégradé, précise-t-il.

L'Anah a engagé 68 millions d'euros pour la mise en place d'Opah-RU

L'Anah est sur un niveau de financement similaire, avec 68 millions d'euros engagés au 31 décembre 2015 sur un total de 150 millions d'euros, visant à mettre en place des Opah-RU, concentrant ses actions sur les 25 territoires prioritaires (lutte contre l'habitat indigne, contre les copropriétés en difficultés et contre la précarité énergétique ; adaptation des logements aux personnes âgées ; soutien aux propriétaires modestes).
Sur les 15 autres sites éligibles à l'ingénierie de l'agence, neuf ont signé des conventions d'Opah-RU avec elle, Saint-Étienne a réorienté ses actions vers d'autres sites prioritaires dans le cadre de son OIN, deux sont en phase d'études et trois sites n'ont encore rien engagé (1). "La plupart des Opah-RU ont été signés entre 2012 et 2014 pour une durée de 5 ans et ont vocation à être renouvelée", précise Christian Mourougane, directeur général adjoint de l'Anah.
En particulier, sur les 68 millions d'euros engagés par l'Anah, 11 millions ont été consacrés aux opérations de recyclage foncier, pour lesquelles l'agence finance 70 % du déficit de l'opération. En outre, l'ingénierie locale s'est "bien mise en place", poursuit le directeur adjoint de l'Anah : "Depuis la signature des conventions, nous sommes plutôt sur une phase d'accélération en termes de financement, puisqu'entre 2014 et 2015, plus de 22 millions d'euros ont été engagés. Ce programme rencontre un effet d'entraînement : une fois que les premiers immeubles sont réhabilités, il fait l'objet de communication et d'autres suivent. L'enveloppe a même des chances d'être dépassée, avec le renouvellement des conventions d'Opah-RU."

759 logements sociaux financés dans le cadre du PNRQAD

L'Etat a de son côté financé 759 logements sociaux dans le cadre du PNRQAD (dont 307 en acquisition amélioration) sur les 3.062 prévus dans les conventions pour 4,8 millions d'euros d'aides directes. "La production de logements sociaux arrive un peu en fin de course par rapport aux opérations du PNRQAD puisqu'il faut d'abord avoir la maîtrise foncière et immobilière pour permettre le lancement de ces opérations", explique le ministère du Logement. Ainsi "fort logiquement, ce sont les projets dont l'avancée opérationnelle globale est la meilleure qui ont produit le plus de logements sociaux", tels que Bordeaux (176 logements), Saint Denis (148) ou Valenciennes (83).
Le budget de l'Etat permet également de financer le dispositif Malraux "très utilisé pour attirer des bailleurs vertueux dans ces centres anciens et ainsi avoir une mixité dans l'habitat", selon le ministère, qui reconnaît ne pas avoir de données précises sur ce dispositif (2).

Pour la moitié des sites, le PNRQAD était la poursuite d'une opération déjà engagée

Si le PNRQAD est lancé dans les 25 villes prioritaires, certaines d'entre elles sont plus avancées en termes de recyclage des îlots, car l'intervention publique y est ancienne. "Pour la moitié des sites - c'est par exemple le cas de Bordeaux ou de Bastia - le PNRQAD était la poursuite d'une opération déjà engagée", rappelle Nicolas Clément.
Autre facteur de différenciation : "Les villes qui interviennent via une concession d'aménagement - soit la moitié d'entre elles - avancent plus vite que celles en régie directe. Le recours à la régie est d'ailleurs souvent contrainte, soit parce que la collectivité n'a pas réussi à négocier avec un aménageur, soit parce que l'opération n'est pas assez importante pour avoir recours à ses services, telles que Marignane ou Troyes."
Enfin, dernier critère qui joue sur l'avancée des projets : selon la tension du marché, la réactivité des investisseurs privés ou HLM diffère : "A Bordeaux ou Saint-Denis, les villes arrivent à mobiliser ces acteurs pour investir à leurs côtés, alors qu'à Annonay, Saint-Gilles ou Sedan, elles ont du mal à vendre le foncier recyclé."

Le PNRQAD serait "plutôt une réussite" pour l'Anah, l'Anru est plus réservée

Au final, un tiers des projets sont satisfaisants par rapport aux objectifs qui ont été contractualisés avec l'Anru - en termes de recyclage de foncier et de développement d'une offre de logements nouvelle -, un tiers est en retard sans générer d'inquiétude sur la réalisation finale de leurs projets, et un tiers sont bloqués ou en très grande difficulté, selon le chargé de mission habitat et qualité urbaine de l'Anru.
"Pour l'Anah, le PNRQAD est plutôt une réussite, y compris en tant que retour d'expérience : il nous a notamment permis de mieux calibrer l'AMI centre-bourg, de professionnaliser nos dispositifs d'ingénierie sur des opérations complexes et de mieux réfléchir sur notre intégration au NPNRU", estime pour sa part Christian Mourougane. Des villes, comme Le Havre, Lille, Montreuil, Le Puy-en-Velay, Carpentras ou Bagnolet, "se sont dotées d'organisation d'ingénierie intéressante et ont défini une bonne stratégie équilibrée par rapport aux enjeux du territoire". "Pour d'autres collectivités, c'est très difficile mais ce n'est pas dû à la collectivité locale : l'enjeu d'intervention dépassera même le cadre du PNRQAD, à Perpignan, Marignane, ou Aubervilliers par exemple", car ce sont des villes qui ont de multiples sujets à régler "au-delà du désordre du bâti" : en termes de sécurité, d'assainissement, de traitement des ordures ménagères, de santé publique ou de scolarisation notamment.

Une évaluation en cours

En 2013, un rapport du CGEDD constatait que l'évaluation du programme, "bien que prévue dès l'origine du dispositif" en 2009, n'avait pas été engagée. Depuis une instruction a été adressée aux préfets, en mai 2014, leur demandant de "procéder à des revues de projet communes Anah/Anru au niveau local et normalisant leur contenu en s'inspirant du rapport CGEDD". "Pour le moment, il n'y a pas d'évaluation nationale de l'ensemble du PNRQAD, mais nous sommes en train de mettre en place une méthode partenariale entre les trois financeurs pour avoir un bilan évaluatif à l'échelle des 25 sites par un bureau d'études", indique Nicolas Clément. Le premier point d'étape concernera la ville de Carpentras, et l'ensemble des évaluations "seront rendues d'ici trois ou quatre ans".
Parallèlement, l'Anah est en train de mettre en place une démarche d'évaluation générale des Opah-RU (y compris hors PNRQAD) pour donner des outils d'évaluation aux collectivités, et les préparer au renouvellement des conventions.

AEF

(1) Châtellerault, Vierzon, Montauban, Rennes, Elbeuf, La-Seyne-sur-Mer, Carcassonne, Maubeuge, Aix-en-Provence se sont engagées dans une convention. Les deux sites en phase d'études sont Juvisy et Vienne. Les trois sites qui n'ont pas encore engagé de convention sont Orléans, Saint-Ouen et Saint-Dizier.
(2) Globalement, la dépense fiscale du dispositif Malraux était estimée 28 millions d'euros en 2013 et 30 millions d'euros en 2014, selon le ministère du Logement (des données qui dépassent largement le seul cadre des projets PNRQAD).

Six sites PNRQAD bénéficieront d'un financement dans le cadre du NPNRU

Les sites du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) ne bénéficient pas "automatiquement" de financements dans le cadre du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). "Le NPNRU est ouvert dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce qui n'est pas forcément le cas de tous les sites du PNRQAD, puisqu'un tiers y échappe", souligne Nicolas Clément, chargé de mission à l'Anru. "Et ensuite, site par site, nous avons analysé l'importance des dysfonctionnements urbains sur ces QPV en prenant en compte les programmes réalisés dans le cadre des PNRQAD." Par exemple, "le quartier Saint-Michel de Bordeaux fait partie des QPV, mais nous avons estimé qu'au terme de la réalisation du PNRQAD, le niveau de dysfonctionnement urbain ne nécessitait pas inscription de ce quartier au titre des quartiers d'intérêt national du NPNRU". Au final, six sites PNRQAD sont retenus dans le cadre du NPNRU : Saint-Denis, Béziers, Fort-de-France, Roubaix, Calais (mais sur un autre secteur géographique plutôt d'habitat social), et Aubervilliers.

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