Relance du logement et rénovation énergétique : une course-poursuite avec deux vainqueurs

Comme la quasi-totalité de l'activité économique, le secteur du logement a connu un chute brutale en 2020 sous l'effet de la crise sanitaire et des confinements, avec en particulier un recul de 15% des permis de construire et de 7% pour les mises en chantier (voir notre article du 28 janvier 2021). A l'inverse, l'année 2021 a été celle de la reprise, avec un double mouvement. D'une part, une nette reprise de la construction de logements, surtout dans la seconde moitié de l'année, même si une incertitude règne encore sur l'atteinte de certains objectifs, comme les 250.000 logements sociaux sur 2021-2022 (voir notre article du 16 juin 2021). D'autre part, la rénovation énergétique a connu une très forte accélération, avec en particulier l'entrée en vigueur de la RE 2020 a venir le 1er décembre 2022, le nouveau diagnostic de performance énergétique (DPE), la loi Climat et résilience de 22 août et la montée en charge très rapide du dispositif autour de MaPrimeRénov'.

Construction : un retour aux niveaux d'avant-crise, grâce à un gros coup de pouce

Côté relance de la construction, l'année 2021 s'achève sur un retour aux niveaux d'avant crise (voir notre article du 2 novembre 2021). Le nombre de logements autorisés (permis de construire) au cours du 3e trimestre 2021 atteint en effet un niveau supérieur (+3,8%) à sa moyenne des douze mois précédant la crise sanitaire (mars 2019 à février 2020). La pandémie et les confinements ont néanmoins laissé des traces, puisque cette reprise des permis de construire est tirée principalement par les logements individuels. Côté mises en chantier, la hausse est également très nette, permettant ainsi, au 31septembre, de rejoindre pratiquement le niveau d'avant crise (-0,1%).

Cette reprise généralisée s'explique bien sûr par un effet de rattrapage. Mais elle est aussi le fait des mesures prises, dès le second semestre 2020, pour accompagner et amplifier la relance de l'économie, notamment à travers le plan France relance. Et les mesures prises en 2020 ont encore été amplifiées en 2021. Action logement a ainsi redéployé 1,5 milliard d'euros pour relancer la construction de logements sociaux (voir notre article du 5 février 2021). Outre la participation massive de la Caisse des Dépôts au plan de relance (voir notre article du 21 septembre 2021), la Banque des Territoires a encore souscrit cette année 500 millions de titres participatifs émis par les bailleurs sociaux (voir notre article du 4 mai 2021). De son côté, le gouvernement a annoncé une enveloppe supplémentaires de deux milliards d'euros pour le NPNRU (nouveau programme national de renouvellement urbain), dont un milliard pour le logement (voir notre article du 29 janvier 2021). Là aussi, l'objectif est d'amplifier les programmes et d'accélérer leur mise en œuvre, comme l'a expliqué l'Anru en donnant aux élus le mode d'emploi de ces crédits (voir notre article du 9 avril 2021). S'est ajouté un second coup de pouce, sous forme d'un redéploiement de crédits, annoncé au printemps par Jean Castex, à hauteur d'un milliard d'euros en faveur du logement et de la ville durable (voir notre article du 17 mai 2021).

Un pacte pour le logement social et des mesures pour le logement privé

Cette mobilisation collective sur le volet social du logement s'est concrétisée notamment par la signature du "Protocole en faveur de la relance de la production de logements sociaux en 2021 et 2022" (voir notre article du 22 mars 2021). Celui-ci associe l'Etat, l'USH (Union sociale pour l'habitat), la Banque des Territoires, Action logement et quatre fédérations HLM nationales regroupées au sein de l'USH : la Fédération des entreprises sociales pour l'habitat (ESH), la Fédération des Coop'Hlm, Procivis UES-AP et la Fédération nationale des associations régionales d'organismes HLM (Fnar).

Au-delà du logement social, d'autres mesures sont venues dynamiser la relance de la construction. C'est le cas par exemple de la prolongation in extremis du Pinel (incitation fiscale à l'investissement locatif) et du PTZ (prêt à taux zéro pour l'accession à la propriété), mais aussi d'autres dispositifs comme le Denormandie (investissement locatif dans l'ancien) ou le Censi-Bouvard (dispositif fiscal ciblé d'incitation à l'investissement locatif), alors que ces différents mécanismes étaient normalement voués à une extinction plus ou moins proche (voir nos articles du 8 octobre et du 9 novembre 2021). Mieux : le gouvernement a annoncé pour 2022 le remplacement du Pinel actuel par un Pinel Plus ou Super Pinel, de même qu'une refonte du PTZ (voir notre article du 16 novembre 2022). Dans les deux cas, l'objectif est de recentrer ces dispositifs sur les zones les plus en tension en matière de logement.

Construire ou ne pas construire ? : telle est la question

On se souvient que l'année 2020 – qui a été à la fois celle des confinements et d'élections municipales et intercommunales étalées sur trois mois – a vu la mise en cause des maires dans la chute des permis de construire. La reprise advenue, cette mise en cause liée à la crise sanitaire et aux élections s'est transformée en une critique plus large des élus qui "refusent de construire des logements", notamment après quelques prises de position de maires écologistes nouvellement élus. Si les maires réfutent globalement cette critique – notamment par la voix de Thierry Repentin, co-président du groupe de travail logement de l’AMF (Association des maires de France) et président de l'Anah (Agence nationale de l'habitat), voir notre interview du 5 novembre 2021) –, le gouvernement a néanmoins pris plusieurs mesures incitatives. C'est le cas du "fonds friches", qui entend à la fois faciliter la construction de logements et lutter contre l'expansion urbaine. Le vif succès de ce dispositif a conduit à doubler sa dotation et le dernier appel à projets en date a permis de retenir plus de 500 lauréats, pour un total de plus de 1.100 hectares à recycler (voir notre article du 23 novembre 2021).

Autre dispositif incitatif : l'aide aux maires bâtisseurs, de son vrai nom l'aide à la relance de la construction durable (ARCD), qui est venue apporter un coup de pouce financier à 1.310 communes engagées dans une politique dynamique de construction de logements (voir notre article du 28 octobre 2021). Dans une deuxième vague, qui se met en place en cette fin d'année, l'ARCD est remplacée, selon des principes similaires mais recentrés sur les zones les plus tendues, par le contrat de relance du logement (voir notre article du 8 décembre 2021).

Enfin, on ne saurait oublier le rapport de la commission Rebsamen chargée de faire des propositions sur "la relance durable de la construction". Ou plutôt les deux rapports Rebsamen, remis à quelques semaines d'intervalle : le premier centré sur "le diagnostic et les mesures phares" (voir notre article du 23 septembre 2021) et le second davantage axé sur des mesures de moyen terme portant sur la transparence et la simplification des procédures et sur la mobilisation des logements vacants (voir notre article du 29 octobre 2021). La mesure la plus spectaculaire et la plus attendue issue de ce rapport a été l'annonce par Jean Castex, devant le congrès de l'USH, de la compensation intégrale de l'exonération  de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour le logement social et intermédiaire (voir notre article du 28 septembre 2021).

Du quantitatif au qualitatif

Le rattrapage des effets de la crise sanitaire et la relance du logement ainsi mis sur les rails, la seconde moitié de l'année a été davantage consacrée à des questions à la fois plus prospectives et plus qualitatives. Il faut dire qu'entretemps est intervenue la loi Climat et résilience du 22 août 2021 et ses impératifs de rénovation énergétique et de lutte contre l'artificialisation des sols (voir notre dossier ci-dessous). L'objectif de "zéro artificialisation nette" (ZAN) à l'horizon 2050 – avec un sous-objectif à dix ans prévoyant déjà une réduction de moitié de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers – conduit inévitablement à poser la question de la densification. Celle-ci l'a été de façon abrupte par Emmanuelle Wargon, avec la formule malheureuse de la "fin du rêve pavillonnaire", qui a suscité un tollé alors que 80% des Français souhaiteraient habiter une maison individuelle (et que 66% en habitent une) et a contraint la ministre du Logement à revenir sur sa déclaration (voir notre article du 18 octobre 2021). La question n'en demeure pas moins sur la table. Il existe toutefois des solutions pour une "densification douce", comme le plaide Christine Leconte, la présidente du conseil national de l'Ordre des architectes (voir notre interview du 14 décembre 2021), ou comme le suggère le tout récent rapport du groupe de travail pluri-professionnel piloté par l'Ordre des géomètres-experts (voir notre article du 16 décembre 2021).

Au demeurant, la démarche "Habiter la France de demain", lancée par la ministre du Logement et dont le contenu a été obéré par la focalisation sur la question de l'habitat individuel, est beaucoup plus large que cela et trace de nombreuses pistes – qualité du logement, "désir de ville", nouvelles formes de production de l'habitat, transformation de bureaux, logement évolutif... –, qui  devraient se concrétiser dans les prochaines années (voir notre article du 15 octobre 2021). Dès à présent, le rapport Girometti-Leclercq sur la qualité du logement (voir notre article du 15 septembre 2021) doit d'ailleurs déboucher sur l'élaboration d'un référentiel en la matière et se traduit déjà dans les critères du nouveau Pinel Plus (voir l'encadré de notre article du 15 octobre 2021).

Enfin, et même si le texte ne sera pas voté définitivement avant le début de 2022, on aura garde d'oublier que le projet de loi 3DS (relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale) va prolonger le dispositif de l'article 55 de la SRU (obligation de construction de 20% ou 25% de logements sociaux) au-delà de son échéance initialement fixée à 2025 (voir notre article du 17 décembre 2021).

Les débuts laborieux du nouveau DPE

Sur le volet de la rénovation énergétique du logement et de la lutte contre les passoires thermiques en 2021, il est moins question de relance – même si le secteur a également été touché l'année précédente par la crise sanitaire et les confinements – que d'accélération. Cette accélération est d'abord d'ordre juridique. L'année 2021 s'est ainsi ouverte par l'interdiction, à compter du 1er janvier, de toute augmentation des loyers pour les locataires des passoires thermiques (classe énergétique F ou G) de 28 agglomérations connaissant une situation tendue en matière de logement (voir notre article du 11 janvier 2021). Il s'agit d'une première pression mise sur les propriétaires bailleurs pour engager la rénovation énergétique de leur bien.

Le 16 février, Barbara Pompili et Emmanuelle Wargon ont présenté le nouveau diagnostic de performance énergétique (DPE), profondément remanié, même si les critères qui sous-tendent les calculs restent toujours aussi complexes (voir notre article du 16 février 2021). Ce nouveau DPE, entré en vigueur le 1er juillet, se veut plus fiable, plus lisible et plus en phase avec les objectifs sur le climat. Ses débuts ont cependant été très cafouilleux, avec des erreurs dans certaines formules de calcul qui aboutissaient à un doublement, par rapport à ce qui était attendu, des logements classés F ou G, comme s'en sont rapidement rendu comptes les diagnostiqueurs et les bailleurs (voir notre article du 21 septembre 2021). Le ministère du Logement a fini par reconnaître l'erreur (voir notre article du 27 septembre 2021), qu'est venu corriger un arrêté revenant sur certaines formules de calcul (voir notre article du 18 octobre 2021). Il semble toutefois que le nouveau DPE, instrument central de la lutte contre les passoires thermiques et de la rénovation énergétique, est désormais stabilisé (voir notre article du 7 décembre 2021).

Si l'outil est ainsi calé, ses conséquences ne sont pas forcément encore maîtrisées dans toutes leurs composantes. Ainsi, la mise en place du nouveau DPE et l'information qui se diffuse petit à petit sur ses conséquences et celles de la loi Climat et résilience ont conduit, dans 40 grandes villes, à une explosion des ventes de passoires thermiques par des propriétaires bailleurs qui se débarrassent au plus vite de leurs biens avant qu'interviennent les interdictions de louer à partir de 2025 (logements classés G), 2028 (étiquettes F) ou 2034 (étiquettes E) (voir notre article du 22 novembre 2021). Une telle fuite risque d'assécher sérieusement le marché locatif, même s'il s'agit en l'occurrence de passoires thermiques. De même, et dans le même ordre d'idées, une autre étude montre que de nombreux propriétaires bailleurs, dont ceux de passoires thermiques, envisagent de se désengager du marché locatif ou d'y rester mais sans plus y investir (voir notre article du 8 décembre 2021.

RE 2020 : l'efficacité au prix de la complexité

Presque en même temps que le nouveau DPE, Emmanuelle Wargon a présenté, en début d'année, la réglementation environnementale des bâtiments neufs (logements et tertiaire), dite RE 2020 et qui va commencer à s'appliquer à compter du 1er janvier 2022 (voir notre article du 18 février 2021). En milieu d'année, un décret et un arrêté sont venus fixer les exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments (voir notre article du 31 août 2021). Si les cinq exigences fixées par le décret sont compréhensibles par tous, il n'en va pas de même pour l'arrêté qui détermine "les exigences de moyens (ou par éléments) que doivent respecter les bâtiments". Ses 1.800 pages au Journal officiel – sans doute un record dans le genre –, son extrême complexité et ses formules et indicateurs réservés aux seuls experts les plus pointus le rendent en effet totalement inaccessible au commun des mortels.  

Outre d'éventuels errements initiaux comme dans le cas du nouveau DPE (voir plus haut), s'ajoutent également des inquiétudes sur les possibles conséquences en termes de coût du logement. Si le gouvernement se veut optimiste – en évoquant notamment le précédent de la RT 2012 (réglementation thermique), dont le champ et les objectifs étaient toutefois moins ambitieux –, le Sénat a exprimé ses interrogations, voire ses inquiétudes, sur ce point à l'occasion d'une "mission flash" sur le sujet (voir notre article du 12 mars 2021).

Pour leur part, les acteurs du bâtiment – USH, FFB (Fédération française du bâtiment), Capeb (artisans et petites entreprises du bâtiment), Fédération des Scop BTP, FPI (Fédération des promoteurs immobiliers), Unsfa (Union nationale des syndicats français d'architectes) et Untec (Union nationale des économistes de la construction) – se réjouissent du "succès collectif" que constitue la RE 2020 pour le logement, mais entendent se montrer particulièrement vigilants sur la clause de revoyure. Ils estiment notamment que "le caractère soutenable des seuils fixés après 2025 doit être confirmé" et qu'il convient "dans l'immédiat d'accompagner financièrement les ménages" (voir notre article du 23 avril 2021).

Climat et résilience : le ciment de l'ensemble

Après le DPE et la RE 2020, le troisième temps fort de l'année est bien sûr la loi Climat et résilience du 22 août 2021, même si celle-ci concrétise ce qui était déjà anticipé dans les dispositifs précédents. Les deux mesures phares en matière de logement sont le "zéro artificialisation nette" à l'horizon 2050 et son étape intermédiaire sous dix ans (voir notre article du 17 décembre 2021) et la lutte contre les passoires thermiques, avec les échéances de 2025, 2028 et 2035 (voir notre article du 13 avril 2021).

S'y ajoutent évidemment d'autres dispositions importantes comme les obligations de réalisation d'un audit énergétique, l'élévation des étiquettes énergétiques au rang législatif, la nouvelle définition de la décence du logement, ou encore l'amélioration du dispositif de rénovation énergétique, sans oublier les avancées sur le dispositif MaPrimeRénov' (voir notre article du 14 avril 2021). Car face à ces obligations nouvelles, il reste en effet à respecter les échéances et mettre en œuvre, dans les faits, la rénovation énergétique, sachant que la construction neuve, visée par la RE 2020, ne représente qu'une toute petite part des 37 millions de logements en France.

La montée en flèche de MaPrimeRénov'

Sur ce point également, l'année 2021 a été particulièrement dense. Même si d'autres mesures ont été prises, comme le sérieux coup de pouce donné à l'éco-PTZ (voir notre article du 15 novembre 2021), la politique en la matière s'incarne avant tout et de plus en plus dans le dispositif MaPrimeRénov', financé par l'Etat, porté par l'Anah et souvent complété par les collectivités territoriales.

L'enveloppe budgétaire dédiée a été augmentée à plusieurs reprises et le dispositif connaît une montée en charge très rapide. Chose rare : malgré quelques dysfonctionnements (voir notre article du 4 juin 2021), MaPrimeRénov' a même eu droit à un satisfecit de la Cour des comptes (voir notre article du 4 octobre 2021). En début d'année, plusieurs textes réglementaires sont venus améliorer le dispositif, avec notamment une ouverture à tous les ménages, des précisions sur les modalités de prise en compte des revenus ou encore de nouvelles modalités de calcul de la prime (voir notre article du 27 janvier 2021). Et, au cours de l'année, le dispositif a en outre été élargi aux copropriétés et aux propriétaires bailleurs (voir notre article du 12 juillet 2021).

Fixé initialement à 2,7 milliards d'euros (+90% par rapport à 2020), dont 1,7 milliard pour MaPrimeRénov', avec un objectif de 400 à 500.000 primes attribuées à ce titre (voir notre article du 1er février 2021), le budget 2021 de l'Anah pour MaPrimeRénov' a été porté à 2,4 milliards en juin. Et, pour 2022, l'Anah va bénéficier d'un budget totalement inédit de 3,2 milliards d'euros, avec un objectif de rénovation de plus de 800.000 logements.

Tout un écosystème autour de MaPrimeRénov'

Au delà de ces chiffres, c'est tout un écosystème qui se met en place autour de MaPrimeRénov'. Ainsi, le rapport d'Olivier Sichel – directeur général délégué de la Caisse des Dépôts et directeur de la Banque des Territoires – "pour une réhabilitation énergétique massive, simple et inclusive des logements privés" (voir notre article du 17 mars 2021) a débouché sur une série d'avancées, introduites notamment dans la loi Climat et résilience. C'est le cas du "prêt avance rénovation", complémentaire de MaPrimeRénov', qui va faciliter le bouclage des dossiers pour les ménages les plus modestes et doit commencer à se déployer au début de 2022 (voir notre article du 2 septembre 2021). C'est le cas aussi de la mise en place de FranceRénov', "le service public pour mieux rénover mon habitat", qui doit également être opérationnel à partir du 1er janvier 2022 (voir notre article du 22 octobre 2021). Celui-ci se traduit en particulier par la mise en place de Mon Accompagnateur Rénov', qui jouera le rôle de tiers de confiance et assurera donc, sous forme d'un interlocuteur dédié et unique, un accompagnement pluridisciplinaire (et désintéressé) à toutes les étapes du projet de rénovation énergétique.

Cette entrée en scène va également se traduire par la fusion des réseaux Faire de l'Ademe et PRIS (points rénovation information service) de l'Anah, au profit d'une logique de guichet unique : les Espaces conseil France Rénov'. Et dès 2023, le passage par Mon Accompagnateur Rénov' deviendra obligatoire. Enfin, MaPrimeRénov' Sérénité va remplacer le programme Habiter mieux, dont l'Anah vient tout juste de dresser le bilan (voir notre article du 21 octobre 2021). Conclusion de ce survol de l'année en matière de logement et de rénovation énergétique : 2021 n'aura pas ressemblé, bien sûr, à 2020, mais pas non plus, et de loin, à 2019.