Renouvellement urbain - Projets Anru : les avances, c'est fini ?

Pascal Duchadeuil, président de la 5e chambre de la Cour des comptes, a présenté, le 23 juillet, un rapport réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat, posant la question de la gestion de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine et surtout de sa soutenabilité financière. Le document donnera prochainement lieu à un rapport d'information du Sénat, avec ses 12 recommandations classées en trois objectifs, et une publication en parallèle de la Cour des comptes.
"Il arrive à un bon moment", pour Michel Delebarre, président de l'Anru, "au moment où l'agence a besoin de redéfinir ses modes d'intervention" alors qu'elle s'engage dans le Nouveau Programme national de renouvellement urbain (NPNRU) sans avoir achevé le Programme national de rénovation urbaine (PNRU).

Pas d'avances dans le NPNRU

Les collectivités retiendront d'abord que la Cour suggère de supprimer, dans le cadre du NPNRU, la pratique de l'avance sur subvention aux maîtres d'ouvrage, qu'ils soient des collectivités locales ou des bailleurs sociaux.
Elle estime qu’à fin 2013, le montant des avances que l’Anru n’avait toujours pas récupérées se montait à 528 millions d'euros. Or à la même date, l'Anru devait elle-même 659 millions d'euros aux maîtres d'ouvrage, une somme correspondant aux montants (pour l'instant non réclamés) des opérations non soldées. "Le système des avances incite à différer dans le temps le solde des opérations", estime Pierre Stussi, rapporteur extérieur de la Cour des comptes. Voire à utiliser cette somme à d'autres fins…
Supprimer les avances en prétextant du retard que cela provoque à solder les opérations Anru ne semble pas du tout convaincre le sénateur Jacques Chiron, rapporteur spécial de la mission "Egalité des territoires, logement et ville". "Je m'interroge sur l'engagement des projets par les maîtres d'ouvrage", anticipe-t-il.

"L'avance de l'Anru est indispensable aux collectivités qui sont déjà fragiles"

"Le système d'avance est tout à fait justifié", est pour sa part convaincu Philippe Dallier. Pour le sénateur (UMP) de Seine-Saint-Denis, ce n'est pas parce que l'Anru peine parfois à récupérer ses avances qu'il faut "jeter le bébé avec l'eau du bain". Il est rejoint par Marie-France Beaufils, sénatrice (CRC) d'Indre-et-Loire, qui estime que "l'avance de l'Anru est indispensable aux collectivités qui sont déjà fragiles". Elle explique les retards par le fait qu'il "n'est pas facile de rechercher des financements complémentaires". Et qu'il le sera de moins en moins…
Pour Pierre Stussi, il n'est "pas sûr que les trésoreries des collectivités nécessitent une avance". Car "dès lors qu'il y a accord de subvention, rien n'empêche la collectivité de faire apparaître cette somme dans ses comptes", rappelle-t-il.
Quoi qu'il en soit, "la Cour est dans son rôle", justifie Pascal Duchadeuil, ajoutant qu'elle est rejointe sur ce point par la direction du budget et le ministère du Logement.
La Cour recommande également une "accélération des études préalables, pour éviter la multiplication des avenants". Là encore, "les avenants sont inévitables", a rétorqué Philippe Dallier. Car "même avec de bonnes études au démarrage, il est difficile de tout prévoir", explique-t-il.

Deux fois 5 milliards à trouver

La question des avances est, pour l'Anru, une question de soutenabilité financière particulièrement cuisante pour la période 2015-2016 (et déjà soulignée dans un rapport de la Cour des comptes publié voici deux ans, voir notre article du 17 juillet 2012). Période durant laquelle Pierre Sallenave anticipe pour son agence "un point bas de trésorerie, proche de zéro, avec un fonds de roulement pas rassurant". D'ailleurs "il n’est pas non plus impossible que les délais de paiement en pâtissent", prévient-il.
Pour la période 2016-2019, le directeur général de l'Anru est encore moins rassuré car il va falloir "gérer concomitamment" la fin du PNRU et le début du NPNRU. "Le PNRU est loin d'être achevé", comme l'a rappelé Pascal Duchadeuil, "1,7 milliard d'euros restent à engager et 4 milliards d'euros restent à payer". En prenant en compte les avances et les soldes non réclamés, il reste environ 5 milliards d'euros à trouver, soit le même montant que celui promis pour le NPNRU. Ce qui nous fait "deux fois cinq milliards à trouver", calcule Philippe Dallier.
De ces 5 milliards pour le NPNRU, François Lamy espérait un effet levier permettant de dégager 20 milliards d'euros pour le renouvellement urbain. "Cet effet levier est-il réaliste en l'état actuel de disette budgétaire des collectivités ?, a interrogé Philippe Marini, président de la commission des finances. "Je ne sais pas", a répondu Pierre Sallenave avec simplicité, "cela dépendra de l'état des finances publiques".

Le NPNRU et Action Logement

Le directeur général de l'Anru se déclare tout de même "très optimiste" pour la période de très long terme, qu'il fait courir de 2020 à 2025 voire même 2030 . Il est confiant sur l'issue des négociations actuelles entre l'Etat et Action Logement. Action Logement qui financera la quasi-totalité des 5 milliards d'euros du NPNRU, et qui estime "soutenable" de le faire à raison de 500 millions d'euros par an. "Mais si on ponctionne Action Logement pour autre chose, c'est une question qui me dépasse…", a-t-il reconnu. Et puis dorénavant, "on posera le problème de la soutenabilité en amont, opération par opération, à l'échelle de l'agglomération", a-t-il rassuré. Ce qui permettra selon lui de mieux maitriser les flux de décaissement du côté de l'Anru.
La Cour des comptes a aussi sa petite idée, soufflée par l'Anru, pour financer le NPNRU. "Nous avons estimé que quand des économies avaient été faites, il était envisageable non pas de les réaffecter à d'autres opérations mais de les mettre en réserve pour le NPNRU", souligne Pascal Duchadeuil. Là encore, bronca des sénateurs. Car le "recyclage des crédits", ils y tiennent les élus locaux. C'est une "souplesse qui peut se justifier", a souligné par exemple Philippe Dallier.

Trop de missions éloignées du coeur de métier ?

La diversification des missions de l'Anru est également montrée du doigt par la Cour des comptes, notamment celles menées dans le cadre du Programme d'investissements d'avenir (PIA). Sont également cités les internats de la réussite, le développement de la culture scientifique, technique et industrielle et les projets innovants en faveur de la jeunesse. "L'Anru devient opérateur de missions éloignées de son métier", souligne Pascal Duchadeuil. "Ce n'est pas un mal en soi", ajoute-t-il, "mais il faut que l'Anru ait la capacité de traiter ces nouveaux sujets, notamment en termes de ressources humaines". Le magistrat s'interroge également sur les conséquences de cet éparpillement sur "la visibilité de l'action de l'Agence". Cette fois-là, Philippe Dallier est plutôt d'accord : "Je n'ai jamais été fana de cette diversification", a-t-il lâché.
"L'Agence vivait bien sans les internats ; j'ai tendance à penser que les internats vivraient plus mal sans l'agence", plaisante Michel Delebarre. "On nous a ajouté cette mission parce qu'on s'est dit que nous saurions faire", explique-t-il. Et cela va continuer. "La tutelle de l'Anru est favorable à l'élargissement des missions de l'Anru pour valoriser les savoir-faire acquis, notamment dans le mode partenarial qu'elle a développé avec les collectivités", a annoncé Eric Briat, chef de service chargé de la ville et de la cohésion urbaine au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).

L'Anru investisseur ?

La critique de la Cour des comptes vaut aussi pour cette nouvelle possibilité, donnée à l'Anru par la loi Lamy du 21 février 2014, de prendre des participations financières dans des sociétés d'investissement locales intervenant dans des quartiers "NPNRU" (art.3), pour permettre l'implantation d'hôtels d'entreprises, pépinières d'activités ou encore des maisons de santé. Visiblement sceptique sur la compétence de l'Anru à exercer le "métier d'investisseur", Pascal Duchadeuil conseille "la prudence" : de bien "évaluer les risques et l'efficience". "L'Anru ne dispose pas de ressource interne pour ce genre d'intervention", s'est également inquiété François Marc, rapporteur général de la commission des finances.
Mais le coup est parti. Les réunions s'enchaînent et Michel Delebarre confirme qu'une "méthodologie" sera prête à la fin de l'année 2014. Avec la bénédiction de sa tutelle, représentée ce jour-là par le CGET.

Système d'information Agora

Le système d'information, qui a coûté 10,6 millions d'euros d'investissement, "ne permet pas un suivi précis de l'exécution des subventions Anru par quartier", relève également la Cour des comptes. Si bien qu'il est, par exemple, "difficile de savoir si l'obligation de 70% affectés aux quartiers de priorité 1 a été suivie".
"Vous avez raison", a admis Pierre Sallenave, délégué général de l'Anru, qui confie avoir hérité à son arrivée à l'Anru en 2008 d'un "système mal né". Il va falloir faire avec pour le bouclage du PNRU, mais il promet un meilleur système d'information pour le suivi du NPNRU.
Enfin, la Cour recommande de conclure un contrat d'objectifs et de performance avec l'Etat. Ce document devrait effectivement voir le jour, a annoncé Eric Briat.