PLF 2023 : "la France à l'euro près"

"Croissance, réformes, réduction des dépenses". Tel est le triptyque sous lequel le ministre de l'Economie a placé le projet de loi de finances pour 2023. Présentant ce PLF à la presse ce lundi 26 septembre au matin avant le conseil des ministres, Bruno Le Maire a insisté sur le fait que l'époque du quoi qu'il en coûte était bel et bien révolue. Tout comme, d'ailleurs, celle des crédits en faveur de la relance. Voici venu le temps de "la France à l'euro près". A ses côtés, Gabriel Attal, le ministre délégué chargé des Comptes publics, a toutefois parlé d'un "budget de protection" : pouvoir d'achat, poursuite du "réarmement des services publics", emploi… et "protection des comptes publics".

Au total, les dépenses de l'Etat devraient diminuer de 9,6 milliards d'euros. Hors inflation, la plupart des ministères voient toutefois leurs crédits budgétaires augmenter, à commencer par l'Education nationale, qui gagne 3,7 milliards d'euros à 60,2 milliards. Les moyens de la Défense augmentent de 3 milliards, tandis que ceux de la mission Travail et Emploi progressent de 3,7 milliards. Le gouvernement prévoit 10.764 postes supplémentaires de fonctionnaires pour l'Etat et ses opérateurs en 2023, en particulier dans les ministères de l'Intérieur, de la Justice et de l'Education nationale. Gabriel Attal a toutefois réitéré l'objectif de "stabilité de l'emploi public sur le quinquennat", laissant présager des diminutions de postes dans les années à venir. La bonne tenue des finances publiques est compromise par les "engagements financiers de l'Etat", composés pour l'essentiel de la charge de la dette.

Statu quo sur les dotations

Dans quelle mesure ces orientations générales se traduisent-elles dans les dispositions touchant aux finances des collectivités locales ? En résumé, ce qui avait été annoncé ou pressenti est confirmé. A commencer par la suppression de la CVAE, qui se fera bien sur deux ans. "4 milliards d'euros en 2023, 4 milliards en 2024", a dit Bruno Le Maire, qui y voit toujours une "condition sine qua non de la la revalorisation de l’outil de production"… et qui a précisé que "la trajectoire est bien inscrite dans le projet de loi de finances, afin de lever les doutes" que certains pourraient avoir côté entreprises. Cette suppression en deux temps sera compensée par une part de TVA, "égale à la moyenne de la CVAE perçue au titre des années 2020, 2021 et 2022", précise Bercy. Et un dispositif est prévu afin de "maintenir l’incitation, pour les collectivités territoriales, à attirer de nouvelles activités économiques sur leur territoire" (préoccupation par exemple évoquée vendredi par le ministre Christophe Béchu devant les élus de France urbaine, voir notre article) : "La dynamique annuelle de cette fraction de TVA sera affectée à un fonds national d’attractivité économique des territoires dont les modalités de répartition, tenant compte du dynamisme économique de leurs territoires respectifs, seront arrêtées à l’issue d’une concertation avec les collectivités locales." Il est en outre précisé qu'une nouvelle dotation bénéficiera aux régions pour compenser les frais de gestion de CVAE, pour un montant de 91,3 millions d'euros.

S'agissant des dotations aux collectivités, pas de surprise non plus, du moins pas dans les grandes masses affichées : la dotation globale de fonctionnement (DGF) resterait stable (27 milliards), tout comme les dotations d'investissement (DSIL, DETR, DPV, DSID) seraient maintenues (2 milliards). Un statu quo donc, alors que les associations d'élus locaux demandaient une prise en compte de l'inflation. Les documents qui devaient être présentés ce lundi après-midi au Comité des finances locales (CFL) devraient permettre d'affiner les choses (Localtis y reviendra dans sa prochaine édition). Pour l'heure, le gouvernement mentionne aussi la "dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité" qui avait été créée par la loi de finances pour 2020 (voir notre article), en lui adjoignant une fonction complémentaire faisant écho à une revendication des élus ruraux : "et pour la revalorisation des aménités". Abondée de 6 millions supplémentaires, elle sera de 30 millions l'an prochain.

On retrouvera par ailleurs dans ce PLF les 430 millions d'euros institués par la dernière loi de finances rectificative pour le "filet de sécurité" accordé au bloc local au titre de l'exercice 2022 ("prélèvement sur les recettes de l'État au titre du soutien exceptionnel pour les communes et leurs groupements face à la croissance des prix de l'énergie et de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique"), dont les conditions d'accès ont, on le sait, été critiquées. Cette aide ne pourra être versée qu'en 2023 dans la mesure où elle sera calculée sur le fondement des comptes des collectivités qui ne seront pas disponibles avant, explique Bercy.

En outre, le ministère indique que "la provision pour subventions exceptionnelles accordée aux collectivités territoriales confrontées à des difficultés financières est revalorisée de 8 millions d'euros, dont 1 million dédié aux communes forestières".

On sait que tout dans le PLF est loin d'être figé, y compris en matière de finances locales. Certains points pourraient être introduits par le gouvernement lors de la navette parlementaire, soit parce que les ministères y travaillent encore, soit parce que cela pourrait faire partie du jeu des négociations avec l'opposition. D'aucuns évoquent par exemple à ce titre de possibles crédits supplémentaires de 210 millions d'euros pour éviter l'écrêtement de la dotation forfaitaire des communes. 

La maîtrise des dépenses sous surveillance

Enfin, qu'en est-il de la fameuse participation des collectivités à la maîtrise de la "trajectoire des finances publiques" ? La réponse se trouve cette fois dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027, présenté en parallèle ce 26 septembre. Là encore, on est sur une confirmation. Le dispositif prévu consiste bien à "limiter la progression" des dépenses de fonctionnement des collectivités. Alors que Christophe Béchu s'était refusé vendredi à chiffrer les choses, les documents diffusés par Bercy ce lundi restent sur le chiffre de -0,5% évoqué jusqu'ici. Autrement dit, les dépenses réelles de fonctionnement devront évoluer à un rythme inférieur de 0,5 point au taux de l’inflation. Ne seront concernées que les collectivités dont les dépenses de fonctionnement dépassent les 40 millions d'euros. Ce qui élargit le cercle par rapport aux collectivités ayant été concernées par les "contrats de Cahors" (le seuil était alors de 60 millions, touchant 322 collectivités).

Si le gouvernement, dans la mesure où il "confie aux collectivités le soin d'établir les conditions d'atteinte" de cet objectif, parle de "confiance"… un arsenal de contrôle et de pénalités est d'ores et déjà prévu. Attention en effet : si une catégorie de collectivités (bloc local, départements et régions) dépasse la courbe prévue, elle pourrait se voir privée de dotations d'investissement et d'accès au futur fonds vert. Et Bercy de décrire la suite des événements en ces termes : "Ces collectivités seront alors, et ce jusqu’à la fin de la période de programmation, soumises à un accord de retour à la trajectoire, qui sera négocié au niveau local avec le représentant de l’État. Cet accord fixera un objectif individualisé d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement tenant compte de la situation de la collectivité. Si cet objectif est dépassé à nouveau, la collectivité pourra être soumise à une reprise correspondant à 75% de l’écart constaté par rapport à l’objectif, voire à 100% si la collectivité a refusé l’accord de retour à la trajectoire". On peut d'ores et déjà supposer que le dispositif ne va pas être accueilli avec enthousiasme.

Un fonds vert tout-terrain

En marge des ressources classiques, le nouvel ingrédient pour les collectivités sera l'an prochain le fonds vert doté de 1,5 milliard d'euros pour 2023. Officiellement baptisé "fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires", son côté multiusages n'est pas masqué : "Ce fonds visera notamment à soutenir la performance environnementale des collectivités (rénovation des bâtiments publics des collectivités, modernisation de l’éclairage public, valorisation des biodéchets, etc.), l’adaptation des territoires au changement climatique (risques naturels, renaturation) et l’amélioration du cadre de vie (friches, mise en place des zones à faible émission, etc.)", liste le dossier diffusé par Bercy, précisant que le fonds inclura les 150 millions prévus pour financer la stratégie nationale pour la biodiversité.

Côté énergie, pas d'élargissement du boucler tarifaire – maintenu pour les particuliers, les plus petites entreprises et les 30.000 petites collectivités concernées par les tarifs réglementés – aux collectivités qui n'en bénéficient pas pour le moment, contrairement à ce qui était demandé par les associations d'élus. Au total, le coût de ce bouclier est évalué à 45 milliards d'euros en 2023. S'agissant des entreprises, Bruno Le Maire a en outre rappelé qu'un guichet d'aides sera bientôt opérationnel et que pour les entreprises "énergo-intensives", des négociations sont en cours avec la Commission européenne pour modifier les critères d'accès et les plafonds d'aides.

"Prévoyant", le gouvernement a mis de côté une "enveloppe de secours" pour d'éventuelles aides supplémentaires en cas de nouvelle flambée des prix du pétrole, et donc des carburants à la pompe, même si selon Bruno Le Maire, "ce n'est pas le cas le plus probable". Le montant de ces crédits non affectés est un peu inférieur à 2 milliards d'euros. Toute aide en 2023 serait "ciblée (...) sur ceux qui n'ont pas d'autre choix que de prendre leur véhicule pour aller travailler", a indiqué le ministre.

Au total, le budget pour "l'écologie, le développement et la mobilité durable" sera de 26,5 milliards d'euros en 2023, contre 20,6 milliards dans la loi de finances pour 2022. Outre le fonds vert, ce budget pour l'écologie inclut plusieurs mesures déjà connues, comme le Plan vélo (250 millions d'euros), l'augmentation de MaPrimeRénov' (2,5 milliards d'euros, soit +500 millions) ou encore le soutien au verdissement du parc automobile (1,3 milliard d'euros, y compris la mesure de "leasing social"). Par ailleurs, Bruno Le Maire a insisté sur le fait que la France ne donnera plus de garanties pour les projets à l'exportation sur aucune énergie fossile.

Outre le passage devant le comité des finances locales, Localtis reviendra plus en détails dans sa prochaine édition sur plusieurs volets de ce PLF : emploi, éducation, logement...