Parcs naturels régionaux : un modèle à conforter, estime le Cese

A la veille du congrès des parcs naturels régionaux (PNR), qui se tient ces 10 et 11 octobre à Saint-Étienne, le Conseil économique, social et environnemental (Cese) a adopté ce 9 octobre par 132 voix pour et 20 abstentions un avis sur les apports des parcs à l'aménagement et au développement durable des territoires et sur leurs perspectives, à l'aune des évolutions intervenues ces dernières années dans leur cadre d'intervention – loi Notr, loi pour la reconquête de la biodiversité.

53 parcs existants et une vingtaine à l'étude

Son rapporteur, Alain Feretti, a commencé par rappeler le bilan et les spécificités des PNR. Créés par décret en 1967, ils concourent à la politique de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social, d'éducation du public. Leur mission s'appuie sur une charte, élaborée préalablement au classement du parc par l'État, dont la durée d'application est de 15 ans. Il existe à ce jour 53 PNR (51 en métropole et deux outre-mer, en Guyane et en Martinique) couvrant 15% de la superficie du territoire national. Leur périmètre concerne plus de 4.000 communes où résident plus de 6% de la population. Plus de 50 ans après leur création, les parcs ont toujours le vent en poupe puisqu'une vingtaine de projets de création sont à l'étude.

"Territoires d'expérimentation locale"

L'avis du Cese insiste sur leur originalité dans le paysage institutionnel. "Leur création et leur mode de gouvernance sont fondés sur la volonté des actrices et acteurs locaux ainsi que sur les partenariats entre État et collectivités territoriales (un ou plusieurs régions et départements, des communes et souvent des intercommunalités). Leur fonctionnement favorise la participation des partenaires du territoire (organismes socioprofessionnels, établissements publics, associations…) et les liens avec la population locale. Leurs actions mettent l’accent sur l’animation et l’ingénierie de projets, sur la transversalité, l’éducation et l’information du public." Le Cese vante notamment leur vocation de "territoires d’expérimentation locale pour l’innovation au service du développement durable des territoires ruraux".
Ils sont aussi à ses yeux "un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel". Les PNR favorisent une bonne gestion du foncier - le taux d’artificialisation des sols dans leur périmètre est de 4,5 % contre 7 % en moyenne nationale -, souligne-t-il, ainsi qu'un "développement économique soutenable" : diversification et valorisation agricole, promotion de "circuits courts", gestion durable de la forêt et création de filières bois, implication dans la valorisation de savoir-faire artisanaux, maintien d’activités industrielles et de services, notamment touristiques. Les PNR s’impliquent également en matière d’efficacité énergétique, d’énergies renouvelables, d’environnement et de biodiversité. "Leurs actions partenariales concourent au maintien et à la création d’emplois, au lien social et à la réduction des fractures territoriales", relève-t-il également.

Concurrence d'autres structures

Mais les PNR sont aujourd'hui confrontés à la concurrence d'autres structures de développement territorial à caractère intercommunal et participatif, notamment les pays, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux ou des EPCI, constate-t-il. De surcroît, "la loi Notr renforce la taille et les compétences des intercommunalités et les PNR ne sont pas éligibles à certaines politiques de développement local alors même que la loi pour la reconquête de la biodiversité leur confie un rôle de mise en cohérence des politiques publiques sur leur territoire en application de leur charte".
Le Cese formule donc un ensemble de préconisations afin "d’assurer la pérennité des parcs naturels régionaux et d’en optimiser le développement". Ses propositions s'articulent autour de quatre axes. Il appelle d'abord à renforcer les complémentarités avec d’autres structures intercommunales : il faudrait ainsi développer les partenariats entre les parcs et les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux ou les EPCI "pour favoriser complémentarité, coopération et mutualisation des compétences". Le Cese recommande par ailleurs que l’État et les régions encouragent les PNR dans leur rôle d’innovation et d’expérimentation.

Liens à renforcer avec les collectivités territoriales

Deuxième volet de propositions : "Renforcer les liens entre les PNR et les collectivités territoriales (régions, départements, villes) et développer les partenariats financiers." Le Cese préconise que les régions renforcent leur implication financière dans les PNR avec un accroissement de leurs engagements pluriannuels. Il souhaiterait aussi que les départements contribuent plus fortement au financement des parcs, en leur consacrant une partie de la taxe d’aménagement perçue au titre de la protection des patrimoines remarquables. Il préconise par ailleurs que, dans le cadre des nouvelles compétences des EPCI en matière de tourisme et des taxes additionnelles à la taxe de séjour, une partie des moyens financiers puisse bénéficier aux PNR.
Il appelle également à une meilleure coopération et participation financière des structures urbaines et notamment des "villes-portes" qui bénéficient des attraits des parcs naturels régionaux pour leur population. Il faudrait ainsi selon lui renforcer l’implication de ces derniers dans les politiques de liens avec leurs territoires périphériques (villes, métropoles), via des contrats de réciprocité.
Le Cese suggère en outre de "renforcer la participation des acteurs de la société civile et de la population pour conforter le rôle des parcs et leur légitimité comme outil de démocratie participative dans les territoires ruraux. Enfin, un dernier axe de propositions concerne l'évaluation et le maintien des exigences dans la sélection de futurs parcs. Il recommande ainsi d’ajouter dans les indicateurs d’évaluation des PNR des éléments sur les taux d’emploi et de chômage tout en limitant le nombre d’indicateurs suivis par parc, de manière à les rendre plus simples et plus lisibles, sur la base d’un socle
d’indicateurs partagés par l’ensemble des PNR, pour en consolider les résultats. La création de parcs devra aussi être encouragée "en maintenant les exigences au regard des cinq critères existants [définis à l'article R.333-4 du code de l'environnement, ndlr] et en veillant à la qualité des qualité des territoires et des projets".