Loi Alur - L'encadrement et la garantie universelle des loyers "n'ont pas été appliqués selon la volonté du législateur"

A travers un nouveau rapport d'information signé de Daniel Goldberg - député (PS) de Seine-Saint-Denis - et Jean-Marie Tétart - député (Les Républicains) des Yvelines -, la commission des affaires économiques de l'Assemble nationale poursuit son bilan de la mise en application de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur). Après un premier rapport portant sur les titres III et IV de la loi, présenté par Audrey Linkenheld et Eric Straumann (voir notre article ci-contre du 5 décembre 2016), ce nouveau rapport d'information traite des titres I et II, intitulés respectivement "Favoriser l'accès de tous à un logement digne et abordable" et "Lutter contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées".

Alur, précurseur de l'encadrement des plateformes de type Airbnb

La partie du rapport consacrée au titre Ier de la loi Alur commence par un examen - plutôt positif, mais sans impact direct pour les collectivités territoriales - des nombreuses dispositions relatives à l'aménagement des relations entre locataires du parc privé, bailleurs et professionnels. On retiendra toutefois, pour les communes touristiques, que le rapport décerne un satisfecit - partiel - aux dispositions sur la réglementation des meublés touristiques temporaires. Il relève en effet qu'Alur "fut l'une des premières lois à appréhender le phénomène de la location meublée touristique temporaire passant par des plateformes internet du type Airbnb". Il reste cependant que "malgré́ la fermeté affichée par certaines communes, comme Paris [...], force est de constater que ces dispositions sont pour l'instant difficilement applicables". D'où la nécessité de dispositions complémentaires, introduites par l'article 51 de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

Encadrement des loyers : une restriction géographique "contraire à la loi"

Le satisfecit n'est en revanche plus du tout de mise sur deux dispositions phares du projet de loi initial, présenté à l'époque par Cécile Duflot. Le rapport estime en effet que "l'encadrement des loyers, sauf à Paris et à Lille, et la garantie universelle des loyers n'ont pas été appliqués selon la volonté du législateur".
L'encadrement des loyers a fait ainsi l'objet d'une restriction géographique "contraire à la loi", puisque Manuel Valls a donné aux maires concernés, dans son discours du 29 août 2014, une liberté de mettre en place ou non un encadrement des loyers, nullement prévue l'article 6 de la loi Alur. Dans ces conditions, les rapporteurs "ne peuvent donc que conclure que la loi et l'intention du législateur n'ont pas été respectées par le gouvernement, sans même que celui-ci propose une modification législative".
Au-delà de cette remarque juridique, les rapporteurs "s'inquiètent du manque de lisibilité́ créé pour les investisseurs", avec la perspective de voir l'encadrement des loyers "évoluer au gré des échéances électorales locales et des changements de municipalités".
Petit bémol à ces critiques : le déploiement des observatoires locaux des loyers est en revanche un succès. Ils sont présents dans la quasi-totalité des agglomérations en zone tendue, même si le gouvernement s'est bien gardé de les agréer (l'agrément entraînant l'obligation, pour le préfet, de mettre en place un encadrement des loyers...).
Sur le fond de la mesure d'encadrement des loyers, le rapport estime que le dispositif affiche des premiers résultats positifs à Paris, "bien que difficilement mesurables" (ce qui semble un peu contradictoire), tandis que "'l'encadrement à la relocation continue de produire ses effets en région".

Visale ne vaut pas la GUL

Le tour de passe-passe est plus spectaculaire encore sur la garantie universelle des loyers (GUL), puisque cette disposition - qui constitue un chapitre entier du titre Ier - n'a jamais été appliquée et qu'il n'a même jamais été envisagé sérieusement de la mettre en œuvre... La GUL - qui avait déjà fortement évolué au cours de la discussion du projet de loi - a en effet été "abandonnée par le gouvernement faute de financement, sans modification de la loi ni débat parlementaire" et remplacée par le dispositif Visale de caution locative, aux ambitions beaucoup plus réduites.
Les rapporteurs se montrent très critiques sur Visale, dont le premier bilan est jugé "très décevant", avec seulement 7.681 contrats cautionnés au 30 novembre 2016.
Le ton du rapport redevient toutefois plus positif avec la réforme des professions de l'immobilier - qui sera effective en 2017, mais sans grand impact pour les collectivités et les organismes HLM -, avec en particulier la disparition de certains abus, comme les "marchands de listes".

Un bon point pour la prévention des copropriétés dégradées

Aux yeux des rapporteurs, le titre II de la loi Alur - "Lutter contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées" - affiche un bilan nettement plus favorable que le titre Ier. Ainsi, "le fonctionnement des copropriétés a été profondément rénové afin de prévenir leur dégradation".
Si les rapporteurs auraient souhaité - pour favoriser la mise en place du dispositif - une entrée en vigueur différée de l'information avancée des candidats acquéreurs (de l'acte authentique à la promesse de vente), ils constatent néanmoins que la plupart des outils prévus par Alur sont aujourd'hui en place et fonctionnent : ouverture du registre national d'immatriculation des copropriétés, mise en œuvre des dispositions visant à faciliter la réalisation de travaux, élaboration du contrat type de syndic (conforme à l'intention du législateur), ouverture des comptes séparés... Le rapport se félicite également du caractère "prometteur" des premières opérations de requalification des copropriétés dégradées (Orcod) à Clichy-sous-Bois et à Grigny.
Seul bémol sur ce volet d' Alur : une tendance à la hausse des frais de syndic, que la mise en œuvre du contrat type devrait toutefois contribuer à réguler en accroissant la concurrence. Au passage, le rapport se félicite également du cadre légal donné par la loi à l'habitat participatif, qui devrait désormais pouvoir se développer (même s'il reste encore très marginal).

Lutte contre l'habitat indigne : les EPCI ne sont pas au rendez-vous

Le bilan est plus nuancé sur le renforcement de la lutte contre l'habitat indigne. Côté positif, les nouveaux outils de lutte contre l'habitat indigne sont aujourd'hui opérationnels, à l'image du renforcement des sanctions contre les marchands de sommeil ou de la - récente - mise en place du "permis de louer" (déclaration ou autorisation de louer dans les quartiers dégradés et permis de diviser).
Le côté négatif réside dans le peu d'appétence des EPCI pour le transfert des polices spéciales de l'habitat, exercées par les préfets. A ce jour, seuls 24% des 1.870 EPCI concernés ont bénéficié du transfert de ces polices spéciales et aucune délégation de la police préfectorale de l'insalubrité n'a encore eu lieu, alors que 90 EPCI ayant bénéficié du transfert des polices de la part des maires pourraient y prétendre.
De même, le rapport estime indispensable "une remise à plat" des services communaux d'hygiène et de santé (SCHS). Là aussi, les rapporteurs constatent qu'aucun EPCI n'a encore créé de service intercommunal d'hygiène et de santé (SIHS). Cette remise à plat doit porter notamment sur les critères de reconnaissance des SCHS et sur le versement de la DGD correspondante.

Prévention des expulsions : de bonnes intentions, mais un manque de moyens

Le rapport revient dans la zone - plutôt - positive avec les dispositions relatives à la prévention des expulsions et au rapprochement des politiques d'hébergement et d'accès au logement. Celles-ci se mettent en effet "peu à peu en place dans les territoires". C'est notamment le cas à travers le déploiement du nouveau système d'information des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (Ccapex), qui doit leur permettre de remplir les nouvelles missions confiées par la loi.
Le problème est que les nouvelles obligations créées en la matière par la loi Alur "ont créé une charge de travail supplémentaire conséquente que la plupart des Ccapex n'ont pas encore les moyens d'assumer". Le rapport cite à l'appui le cas de la Ccapex de Paris, qui dispose de trois agents pour 9.000 signalements par an.
Les résultats sont en revanche plus avancés pour le rapprochement des politiques d'hébergement et du logement dans les territoires, grâce à la mis en place des plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD). Ces plans doivent être élaborés au plus tard pour le 26 mars 2017 (trois ans après la publication de la loi). Or, selon le ministère du Logement, "la quasi-totalité des PDALHPD ont été lancés et les délais fixés par la loi Alur devraient être respectés dans la plupart des territoires".

Références : Assemblée nationale, commission des affaires économiques, rapport d'information sur la mise en application des titres Ier et II de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.