Le Sénat plaide pour une compétence culturelle partagée, mais mieux coordonnée
Quels rôles respectifs l'État et les collectivités doivent-ils jouer pour "faciliter l'accès de tous à la culture" ? Dans son rapport sur "Les nouveaux territoires de la culture", une mission d'information du Sénat commence par un état des lieux : enjeux de l'action culturelle pour les territoires, répartition des compétences et des dépenses... Elle ne remet pas en cause le principe d'une compétence partagée entre niveaux de collectivités mais juge nécessaire de mieux organiser le dialogue, y compris par des outils de contractualisation. Il faudrait aussi renforcer la capacité d'analyse des territoires en matière culturelle. Et poursuivre la déconcentration, en donnant davantage de mages de manœuvre aux Drac.
© @LaugierMichel/ Antoine KARAM et Sonia de la Provôté le 18 décembre 2019 lors de la présentation du rapport d'information.
La mission d'information de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat a rendu son rapport sur "Les nouveaux territoires de la culture". Présenté par Antoine Karam, sénateur (LREM) de Guyane, et Sonia de la Provôté, sénatrice (Union centriste) du Calvados, ce travail s'est placé dans la perspective du futur projet de loi portant décentralisation, déconcentration et différenciation, dit projet de loi "3D". Il s'agit à cette occasion, pour la commission, de "dresser le bilan des dernières reformes territoriales sur l'action publique en matière culturelle" et de se pencher "sur les rôles respectifs que devraient jouer l'État et les collectivités territoriales pour faciliter l'accès de tous à la culture".
Les communes largement en tête des dépenses culturelles
Le rapport rappelle "l'enjeu fort" de l'action culturelle pour les territoires, en termes d'attractivité et de rayonnement, mais aussi de développement économique et touristique. Pour les auteurs, "c'est ce qui explique que les collectivités territoriales [ont] peu à peu acquis un rôle moteur dans le domaine de la culture". Leurs dépenses représentent 8,7 milliards d'euros en 2017, soit "près de 2,5 fois le budget du ministère de la Culture" (comparaison qui n'a toutefois pas beaucoup de sens, car il faut ajouter au budget du ministère 1,5 milliard d'euros de dépenses fiscales et environ 4,4 milliards d'euros de dépenses d'autres ministères en faveur de la culture).
Le rapport constate que les lois Maptam de 2014 et Notre de 2015 n'ont pas remis en cause la répartition des dépenses entre collectivités, même si la part des régions et des intercommunalités a légèrement progressé. Les communes demeurent le principal financeur, avec 58% du total (principalement sur les équipements culturels de proximité), devant les intercommunalités (20%), les départements (14%, principalement sur la conservation du patrimoine) et les régions (8%). Mais pour que la montée en puissance des intercommunalités et des régions favorise des économies d'échelle significatives, "encore faudrait-il que [les collectivités] mettent alors en œuvre de vraies politiques culturelles de territoire et ne se cantonnent pas à la gestion de grands équipements, comme elles l'ont majoritairement fait jusqu'ici".
La compétence partagée, "un principe qui fait sens"
Le rapport ne remet pas en cause, en effet, la compétence partagée en matière de culture, "un principe qui fait sens, à condition d'une coordination efficace entre les acteurs". Pour le Sénat, "les élus locaux de tous niveaux de collectivités se montrent attachés à conserver une marge d'initiative dans ce domaine qui participe à la valorisation de leur territoire et de son identité". Le rapport estime même qu'à travers les financements croisés, "la compétence culturelle partagée contribue au dynamisme et à l'effervescence de la vie culturelle locale". Une position pas toujours partagée par les acteurs du monde culturel, qui mettent souvent en avant la complexité des montages et la multiplication des démarches.
Pour autant, la mission juge indispensable, afin d'éviter le manque de cohérence et le risque d'empilement des dispositifs, d'"organiser le dialogue entre les collectivités publiques compétentes". Cela devrait en effet permettre d'éviter les doublons ou les carences. Sur ce point, les auteurs constatent l'échec des conférences territoriales de l'action publique (CTAP Culture), organisées au niveau régional et qui, lorsqu'elles ont été réunies, "se sont souvent transformées en grands-messes peu opérationnelles compte tenu de la variété des sujets à aborder". Face à cet échec, le ministère de la Culture prévoit désormais de transformer le Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel en Conseil des territoires pour la culture, puis de décliner ce dernier au niveau régional. Le rapport prône également l'organisation de réunions thématiques territoriales entre les collectivités publiques et les acteurs culturels.
Enfin, sur la prochaine génération de contrat de plan État-région (2021-2026) – qui devrait désormais intégrer un volet culturel –, le rapport écarte l'idée d'une collectivité chef de file, mais juge nécessaire de poursuivre l'élaboration d'outils de contractualisation et de planification (schémas des enseignements artistiques, schémas d'orientation et de développement des lieux de musiques actuelles, schémas d'orientation et de développement des arts visuels...), afin de couvrir l'ensemble des territoires.
Réduire les inégalités territoriales d'accès à la culture
Comme annoncé, le rapport se penche également sur la question de la réduction des inégalités territoriales dans l'accès à la culture. Sur ce point, "même si l'État n'est plus en capacité de tout faire, il apparaît le seul à même de garantir l'équité territoriale". Mais il faut, pour cela, améliorer la capacité d'observation et d'analyse des territoires en matière culturelle, qui reste encore insuffisante malgré la publication annuelle d'un Atlas régional de la culture. De même, le rapport juge nécessaire de conserver le "socle traditionnel" des politiques de démocratisation culturelle : éducation artistique et culturelle, soutien aux territoires prioritaires... Enfin, il convient, en complément des actions "hors les murs" des lieux labellisés, de "développer les initiatives qui contribuent à faire venir la culture dans les territoires les plus enclavés", à travers le soutien aux résidences, les initiatives itinérantes ou les lieux alternatifs.
Dernière piste tracée par le rapport : "poursuivre les mouvements de déconcentration et de décentralisation pour mieux faire vivre la culture dans les territoires". Deux orientations sont avancées sur ce point. La première consiste à renforcer les moyens humains et financiers des Drac, car "les faibles marges de manœuvre dont souffrent aujourd'hui les Drac ne leur permettent pas suffisamment de soutenir les initiatives culturelles menées au niveau local dans leur diversité". Les collectivités en attendent également un rôle de conseil, mais aussi de médiateur en cas de différends entre collectivités dans le champ culturel. La seconde orientation consiste à "approfondir la décentralisation culturelle en donnant plus de liberté aux collectivités territoriales". Ceci passe notamment par une plus grande liberté dans la mobilisation des moyens, y compris certains crédits des Drac, et par l'exclusion des dépenses supplémentaires engagées par les collectivités pour la mise en œuvre des nouvelles politiques culturelles gouvernementales du plafond des dépenses de fonctionnement, dans le cadre de la contractualisation financière entre l'État et les collectivités.
