Urbanisme - La proposition de loi simplifiant le droit de l'urbanisme examinée au Sénat

Le Sénat a examiné en séance publique le 25 octobre la proposition de loi "portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement". Fruit du rapport présenté fin juin par un groupe de travail sur la simplification législative du droit de l'urbanisme, de la construction et des sols, de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation (lire notre article ci-contre), ce texte, porté par François Calvet (LR, Pyrénées-Orientales) et Marc Daunis (socialiste, Alpes-Maritimes), comprend sept chapitres.

7 chapitres, 14 articles à l'origine

Le 1er chapitre vise à "moderniser le contentieux de l'urbanisme", rappelle le Sénat. Il propose ainsi (art. 1er) d'"accélérer les procédures d'instruction et de jugement" et de "faciliter l'octroi de dommages et intérêts en cas de recours abusif" (art. 2). Le chapitre II a pour objet "d'assouplir l'articulation entre les documents d'urbanisme en simplifiant la mise en compatibilité des PLU" (art. 3), et en permettant de "mieux maîtriser les circonstances du passage à un urbanisme intercommunal" (art. 4).
Le chapitre III "tend à faciliter les opérations d'aménagement en sécurisant les opérations en cas d'annulation du PLU (art. 5)" et en "permettant de simplifier les opérations des ZAC (art 6)". Le chapitre IV (art. 7) vise à "renforcer le dialogue entre les collectivités territoriales et l'État". Le cinquième chapitre a pour objet d'améliorer la protection du patrimoine par "la clarification et la réduction des délais en matière d'archéologie préventive" (art.8), "l'expérimentation du renforcement de l'association des ABF à la définition des règles locales d'urbanisme et la motivation de leurs actes" (art. 9) et "la garantie de la publicité des actes des ABF" (art. 10).
Quant au chapitre VI, composé du seul article 11, il propose "d'expérimenter la mutualisation des places de stationnement adaptées aux personnes handicapées". Enfin, le dernier chapitre regroupe des dispositions diverses : "la clarification des conditions de construction d'extensions ou d'annexes en zones agricoles" (art. 12), "l'accélération des procédures de travaux en site classé en cas d'urgence" (art. 13) et "les modalités d'entrée en vigueur des dispositions de la proposition de loi" (art. 14).

Mise en compatibilité des PLU et des Scot

Au cours de l'examen du texte en séance et auparavant devant la commission des affaires économiques, le 12 octobre, les sénateurs ont apporté plusieurs modifications. Un amendement à l'article 3 propose ainsi d'"améliorer l'efficacité et la sécurité" de la mise en compatibilité des PLU. Il clarifie "le point de départ du délai à partir duquel commence à courir l'obligation de mise en compatibilité". Ce délai ne démarre plus avec "l'analyse menée par la commune ou l'EPCI compétent pour déterminer si le PLU doit être mis en compatibilité avec un document supérieur", mais à partir de la délibération sur le maintien ou l'évolution du PLU pour le rendre compatible avec les documents supérieurs, prise par la commune ou l'EPCI compétent, dans les trois ans après l'adoption du PLU ou sa révision. Deuxième modification apportée par l'amendement : il prévoit la transmission, au préfet et à la personne en charge du Scot, de l'analyse sur laquelle se fonde la décision de maintenir ou de réviser le PLU. "Cette information en amont permet d'engager un dialogue entre l'ensemble des acteurs concernés par la mise en compatibilité éventuelle […] avant que la commune ou l'EPCI délibère". Objectif : éviter qu'une délibération soit l'objet d'une demande d'annulation devant le juge. Enfin, l'amendement instaure l'information à l'ensemble des personnes associées à l'élaboration ou la révision du PLU de la délibération.
Un deuxième amendement à ce même article 3 précise que "la question de la compatibilité d'un Scot avec les documents qui lui sont supérieurs ne se pose qu'à un moment bien précis, celui de sa plus proche révision, au lieu de se poser, potentiellement, à n'importe quel moment". Autre modification sur cet article, suite à un amendement des rapporteurs François Calvet et Marc Daunis : le dispositif de délibération triennale pour commencer la mise en compatibilité du PLU avec le PLH risquant d'aboutir, dans certains cas, à un décalage de 6 ans de leur mise en compatibilité effective par le PLU, les PLH en sont finalement exclus, "un tel décalage étant trop important au regard des enjeux qu'ils portent".

Urbanisme intercommunal

A l'article 4, sur le passage à l'urbanisme intercommunal, les sénateurs ont proposé d'étendre la disposition prévue dans le texte au cas des communes nouvelles. Actuellement, s'il y a création d'une commune nouvelle, "les dispositions des PLU applicables aux anciennes communes restent applicables dans la commune nouvelle jusqu'à l'élaboration d'un PLU couvrant l'intégralité du territoire de cette dernière. La procédure d'élaboration ou de révision du PLU est engagée au plus tard lorsqu'un des PLU maintenus applicables doit être révisé", sans que ne soit faite la distinction entre des révisions simplifiées ou touchant aux orientations mêmes du PADD, indique l'exposé des motifs de l'amendement. Il s'agit donc d'assouplir la législation en vigueur "pour faire en sorte que seule une révision pleine et entière des PLU transitoirement maintenus en vigueur oblige à élaborer un PLU couvrant intégralement la commune nouvelle".

Opérations d'aménagement

Concernant les opérations de ZAC, les sénateurs ont voté un amendement écologiste supprimant un alinéa de l'article 6 qui proposait que l'étude d'impact d'une ZAC puisse être produite uniquement au moment de la décision de l'approbation de la réalisation et non plus lors de l'approbation de la création de la ZAC. "Si l'analyse est juste, la solution trouvée de décaler l'étude d'impact prive l'ensemble des acteurs d'éléments de décision majeurs concernant l'opportunité du projet, aussi bien en termes environnementaux qu'économiques", ont expliqué les sénateurs écologistes.
Un autre amendement a créé un article additionnel après l'article 6 pour traiter "un problème de renchérissement du coût d'acquisition du foncier qui peut survenir lors d'une opération d'aménagement réalisée dans le cadre d'une ZAD". Il consiste à conserver "la date de référence de la création de la ZAD au-delà des six ans [c'est-à-dire sa durée maximale] dès lors que la procédure de DUP, qui dure cinq ans, a été engagée avant l'expiration de la ZAD". Ainsi, si une expropriation n'a pas eu lieu dans le délai de six ans, la date de référence déterminant l'évaluation de la valeur du bien est maintenue au niveau de la création de la ZAD : elle n'est pas établie à partir du droit commun, lequel "est moins favorable" et "peut renchérir un projet de manière considérable", jusqu'à "obérer sa faisabilité".

Dialogue Etat-collectivités

Concernant le dialogue Etat-collectivités (article 7), il est désormais prévu qu'un décret fixe les conditions d'application de la conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux, chargée, dans chaque département, de rechercher un accord entre l'autorité compétente pour élaborer les Scot, les PLU ou les cartes communales et les autres personnes associées à cette élaboration. Il s'agit de "permettre à l'État de pleinement s'approprier ce nouveau dispositif et d'accélérer sa mise en place", note l'amendement. Autre changement voté par les sénateurs : la remise au Parlement d'un rapport sur la politique de simplification en matière d'aménagement et d'urbanisme se fera non pas chaque année, mais tous les deux ans.

Publicité près des monuments historiques et travaux urgents en site classé

Les sénateurs ont aussi créé un article additionnel après l'article 10 qui revient sur la suppression de l'interdiction de publicité à proximité immédiate des monuments historiques résultant de la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (CAP). "En effet, la nouvelle rédaction du 5° de l'article L. 581-8 du Code de l'environnement supprime l'interdiction de publicité à moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des monuments historiques (les abords s'en chargeront), selon l'exposé des motifs de l'amendement. Elle est entrée en vigueur dès le 9 juillet 2016, sans aucune disposition transitoire, contrairement à ce qui a été prévu pour les dispositifs de publicité installés dans ce qui est désormais un "abord". Cela signifie très concrètement que depuis le 9 juillet 2016 il n'y a plus, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'interdiction de publicité aux abords des monuments historiques, de restriction à l'installation de publicités autour des monuments historiques".
A l'article 12, les sénateurs ont adopté un amendement écologiste concernant la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Le texte initial prévoyait qu'elle rende son avis "au moment où les dispositions du règlement sont intégrées dans le PLU". Pour les écologistes, cela aurait eu "pour effet de priver la puissance publique de l'avis éclairé et de qualité des CDPENAF pendant une période assez longue" ; "lorsque cet avis [aurait été] disponible, il [aurait] sans doute [été] trop tard pour le modifier afin d'en tenir compte avant son intégration dans le PLU".
Enfin, les sénateurs ont voulu renforcer le dispositif prévu à l'article 13 qui cherche à "sécuriser les maires en facilitant la décision de lancer les travaux nécessaires" en site classé ou en cours de classement en cas d'urgence. L'amendement qu'ils ont voté prévoit "l'information préalable par le maire de l'autorité compétente" et articule "la décision de travaux d'urgence avec les procédures de régularisation qui sont généralement mises en œuvre après-coup".
Le vote solennel sur la proposition de loi aura lieu mercredi 2 novembre.