Cour des comptes : le redressement des finances publiques fragilisé par les mesures "gilets jaunes" ?
La Cour des comptes considère que les mesures annoncées en décembre en réponse à la crise des gilets jaunes contribuent à l'"essoufflement" des "efforts de redressement" des comptes publics engagés ces dernières années. Le rapport annuel de la cour insiste plus que jamais sur son credo de la réduction des dépenses publiques. Côté collectivités, elle prévoit que la limitation des dépenses de fonctionnement générera, du fait d'une hausse de l'épargne, une hausse de l'investissement local.
En plein débat national questionnant largement les enjeux liés à la dépense publique et à la fiscalité, la Cour des comptes a appelé ce 6 février l'exécutif à redoubler d'efforts pour assainir les finances publiques, qui se trouveraient selon elle "fragilisées" par les mesures "d'urgence économiques et sociales" annoncées suite au mouvement des gilets jaunes.
"Les efforts de redressement engagés par la France ces dernières années semblent désormais s'essouffler", a ainsi mis en garde le premier président de la cour, Didier Migaud, en présentant à la presse le rapport annuel de l'institution. "La France, du fait du caractère incomplet de l'assainissement de ses finances publiques, ne dispose que de peu de marges budgétaires pour faire face à un retournement conjoncturel ou à une situation de crise", a-t-il ajouté, dans un discours à l'allure d'avertissement. En ligne de mire, notamment : les baisses d'impôts et les dépenses nouvelles décidées mi-décembre, à l'origine d'une dégradation des perspectives de dette et de déficit public.
Dans son projet de loi de finances initial, le gouvernement avait prévu un déficit à 2,8% du PIB en 2019, en hausse de 0,2 point par rapport au chiffre attendu en 2018, en raison de la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en baisse de charges. Mais les mesures "gilets jaunes", chiffrées à 11 milliards d'euros, l'ont obligé à revoir sa copie. Selon Bercy, le déficit devrait finalement s'établir à 3,2% du PIB cette année, repassant pour la première fois depuis 2016 au-dessus des 3% exigés par Bruxelles. Cela risque de "dégrader encore la position de la France au sein de la zone euro", prévient la Cour des comptes, pour qui le scénario du gouvernement est à la fois "préoccupant" et "affecté de multiples fragilités".
Parmi ces sources d'inquiétudes : l'absence de précisions apportées sur les économies annoncées pour compenser en partie les mesures "gilets jaunes", mais aussi la dégradation de la conjoncture internationale, et notamment allemande. Cette situation fait peser un risque "à la baisse" sur la croissance française, souligne l'institution de la rue Cambon.
Réduction de certaines dépenses, meilleur ciblage... Dans ce contexte, "une réduction soutenue des déficits" est devenue "impérative", juge la cour, qui appelle à "amorcer enfin la décrue" de la dette publique, actuellement proche de 100% du PIB. "Ce message n'est pas nouveau, mais il est je crois essentiel de le réitérer dans le contexte que connaît notre pays et qui pousse, parfois, à la résignation", a souligné Didier Migaud, évoquant les "attentes immenses" des citoyens "à l'égard de l'action publique".
Collectivités : moins de dépenses de fonctionnement = plus d'investissement ?
Cette partie du rapport s'appesantit fort peu cette année sur les finances des collectivités locales. Il est toutefois relevé que la dette des collectivités, au contraire de celle de l’État, se serait réduite en 2018 et ne représente plus que 8,5% du PIB (81,1% pour les administrations publiques centrales, 9,1% pour la sécurité sociale), contre 9% en 2016 et 8,8% en 2017.
On lira par ailleurs, au chapitre des "incertitudes sur les prévisions de recettes et de dépenses", que "la croissance de l’investissement des Apul [administrations publiques locales] pourrait être plus élevée que celle prévue par le gouvernement". La cour s'explique : "Les dépenses d’investissement sont prévues en hausse de 6,3% en 2019 par le gouvernement. Elles seraient notamment tirées par la montée en charge de la Société du Grand Paris (SGP). Toutefois, hors SGP, la croissance de l’investissement prévue est encore forte, mais un peu plus modérée : +4,9% en 2019 après +5,8% en 2017 et 2018. Or, la forte hausse de l’épargne qu’entraîne, dans la prévision du gouvernement, le respect par les collectivités locales de leur objectif de dépenses de fonctionnement est de nature à entraîner une augmentation sensiblement plus forte de l’investissement que retenu dans cette prévision. Et ce d’autant plus que, au cours des cycles électoraux communaux précédents, l’investissement des Apul a généralement crû plus fortement l’année qui précède ces élections que ce qu’aurait laissé attendre le niveau de leur épargne."
Dans sa réponse, Bercy assure pour sa part que selon les dernières remontées comptables disponibles, "les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales seraient contenues et inférieures à 1,2%, ce qui indiquerait que la contractualisation (...) produit les effets escomptés." "La maîtrise observée des dépenses de fonctionnement et les incitations produites par le mécanisme de reprise financière en cas de dépassement confortent notre prévision d’évolution des dépenses de fonctionnement sur le champ des collectivités", insistent les ministres de l'Economie et des Comptes publics.
Comme de coutume, le rapport, articulé cette année autour de 23 thèmes pour un total de 1.090 pages, entend donner du grain à moudre aux services de l'Etat comme aux collectivités locales, en détaillant plusieurs exemples de gestion perfectible des deniers publics. Il s'agit d'explorer "différentes pistes, celle de la réduction de certains postes de dépenses, de la prévention de dépenses nouvelles, d’un meilleur ciblage des dépenses existantes, de leur partage optimal, voire, parfois, de leur remise en cause", a déclaré Didier Migaud, ajoutant : aucune de ces pistes "ne constitue évidemment à elle seule une recette miracle, susceptible de dégager des milliards d'euros d'économie. Mais ne dit-on pas que 'les petits ruisseaux forment les grandes rivières' ?"
Parmi les constats, critiques et préconisations de la Cour des comptes
- Logement social pour les plus modestes
Au chapitre des recommandations pour lesquelles la mise en œuvre est incomplète, la cour a inscrit le thème de l'"Accès au logement social des publics modestes et défavorisés" qui avait fait l’objet d’un rapport d’évaluation publié en février 2017 (voir notre article Cour des comptes - Pour Didier Migaud, "le logement social doit mieux cibler les publics modestes et défavorisés, sans créer de ghettos"). La cour semble apprécier l’obligation créée par la loi Égalité et Citoyenneté (LEC) de réserver 25% des attributions de logements sociaux en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) aux ménages les plus modestes. Mais elle note par ailleurs qu’"aucune mesure nouvelle visant à réduire la concentration des logements sociaux dans les QPV n’a été prise". Elle estime que "la préoccupation du logement d’insertion, et de son articulation avec la construction sociale, a progressé avec le plan quinquennal "Logement d’abord" présenté en septembre 2017 par le président de la République. À noter qu’elle juge aussi "décevantes" les réponses visant à "proposer plus de logements à la location". Elle regrette également que "les fonds mutualisés des bailleurs sociaux n’ont pas été utilisés pour inciter les bailleurs à renforcer la mobilité des locataires du logement social" et que la LEC se soit contentée de rendre plus dissuasif le supplément de loyer de solidarité (SLS ou "surloyer"). Enfin, elle apprécie l’obligation des systèmes de cotation de la demande de logement social dans la loi Elan.
- Autonomie des universités
L’autonomie financière des universités, objet d’un rapport de la cour au Parlement en 2015 fait partie de ces recommandations "encore non mises en œuvre". En matière immobilière, le domaine qui intéresse plus directement les collectivités, la cour observe que "si la connaissance du patrimoine immobilier des universités s’est nettement améliorée, l’exercice de définition des orientations stratégiques et de programmation des opérations est resté largement virtuel, faute de maîtrise, par les établissements, de leurs conditions de financement à long terme et de valorisation des capacités d’ingénierie des directions de l’immobilier". Elle reformule sa recommandation de définir une stratégie immobilière de site, soulignant que "le ministère n’a pas encore mise en œuvre d’actions concrètes en ce sens". À noter : un guide méthodologique intitulé "Valorisation immobilière, vie de campus & territoire" de 180 pages vient de sortir à destination des établissements publics d'enseignement supérieur. Dans préface, Frédérique Vidal, ministre de l’Enseignement supérieur, estime qu'il faut "développer la vie des campus au moyen de la valorisation immobilière".
Au chapitre des observations, la cour épingle la nouvelle université de Lille, née de la fusion de trois autres. "Au nom du principe d’autonomie, l’État s’est borné à contribuer financièrement à la fusion sans accompagner efficacement le nouvel ensemble." Cette fusion mal préparée "a engendré l’une des universités les plus importantes de France (69.000 étudiants, un budget de plus de 560 millions d’euros)", si bien que désormais "les universités de proximité devront composer avec le géant lillois". La cour appelle à "une nouvelle organisation régionale" visant à "optimiser l’offre de formation au service des étudiants et l’allocation des moyens au service de la recherche". (voir aussi notre article Université de demain : big is beautiful ? du 25 novembre 2016)
- Outre-mer : des régions peu regardantes sur l’utilisation des fonds européens
Grandes bénéficiaires des fonds européens, les régions ultramarines ont pu "faire des choix dont la pertinence, dans certains cas, n’était pas suffisamment établie", relève la Cour des comptes. Les autorités de gestion et les services instructeurs ont "concentré de façon excessive leur attention sur les moyens de consommer ces financements, ce qui a pu les amener à privilégier la dépense par rapport à la mesure de la performance et au contrôle des risques d’irrégularité", explique-t-elle.
Alors qu’elles ne représentent que 3,2% de la population nationale, les régions ultramarines (Martinique, Guadeloupe, Saint-Martin, Guyane, la Réunion et Mayotte) recueillent "près d’un cinquième" des financements des fonds européens structurels d’investissement (Fesi) attribués à la France, "soit 3,9 milliards d’euros pour la période 2007-2013 et 4,8 milliards d’euros pour la période 2014-2020", rappelle la cour. Selon elle, il "vaut mieux subir des dégagements d’office" (renvoi des crédits non consommés dans les temps) "que des investissements manqués". Et de citer plusieurs exemples, comme le Mémorial ACTe en Guadeloupe, dont le coût est passé de 21 à 76 millions d’euros, ou le projet de transport en commun en site propre (TCSP) de la Martinique qui a démarré avec plus de deux ans et demi de retard. Les magistrats demandent aux autorités de gestion de "fixer dans les conventions conclues avec les bénéficiaires des objectifs et des indicateurs permettant de mesurer les retombées économiques et sociales des investissements".
- Urgences hospitalières
Les services d'urgence "à l'activité insuffisante" doivent "évoluer" par "tous les leviers disponibles", quitte à permettre "des fermetures nocturnes aujourd'hui non autorisées", estime la Cour des comptes. Cinq ans après son précédent diagnostic, elle constate que les urgences hospitalières sont "toujours trop sollicitées" : leur fréquentation a augmenté de 3,6% par an en moyenne, atteignant 21,2 millions de passages en 2016, alors que le nombre de sites (641) "est demeuré stable". Pourtant, les magistrats financiers recommandent au gouvernement de "faire évoluer les services d'urgence à l'activité insuffisante en utilisant tous les leviers disponibles", y compris leur "fermeture" ou leur "transformation en centre de soins non programmés". Sont particulièrement visés ceux "dont la faible activité, notamment en 'nuit profonde' (00h00-08h00, ndlr), ne permet plus d'assurer la permanence des soins dans des conditions financièrement supportables". Pour ces établissements de santé, "lorsque la remise en cause de l'autorisation d'activité du service d'urgence", c'est-à-dire sa fermeture, "n'apparaît pas souhaitable", la cour considère qu'"un assouplissement des modalités de fonctionnement, comportant par exemple des fermetures nocturnes, aujourd'hui non autorisées par les textes, devrait être mis à l'étude". Le rapport appelle par ailleurs à "développer des filières d'admissions directe pour les personnes âgées", pour leur "éviter des passages aux urgences" plus fréquents et plus longs que les autres patients. Il s'agira en outre de "promouvoir la délégation de tâches" aux infirmières, constatant qu'elles administrent déjà "de fait" des antidouleurs "dans de nombreux services d'urgence" et qu'elles sont parfois autorisées à prescrire des radios ou à poser des "dispositifs d'immobilisation" (attelle, minerve, écharpe...).
- La gestion des RH de Bobigny
La politique des ressources humaines de la ville de Bobigny - au nord-est de Paris - a été "durablement défaillante", critique la Cour des comptes. La gestion par cette commune de 50.000 habitants de ses quelque 1.200 agents relève du "pilotage à vue", assurent les magistrats. Après un contrôle effectué en 2017, ils constataient que "la commune ne décompte plus son effectif et ne suit plus les affectations de ses agents" et "maintient un régime indemnitaire obsolète". En outre, ils déploraient l'imprécision des prévisions budgétaires concernant les charges de personnel. Selon la cour, la masse salariale de la commune est sensiblement supérieure à celle des villes de même taille. En cause notamment : un absentéisme record et une durée du travail des agents limitée à "1.519 heures par an, soit 88 heures de moins que la durée réglementaire de 1.607 heures". La Cour observe encore que la commune a recruté "des personnes ayant soutenu la campagne de l’actuelle majorité au conseil municipal ou des membres de leur famille". La ville tente de corriger le tir avec un plan d'action qui a été lancé au printemps 2018.
- Trains Intercités
La cour juge que l'État est "mal armé" pour conserver la gestion des Intercités et trains de nuit, en raison notamment "de la faiblesse des moyens qu'il peut y consacrer". Elle suggère un transfert aux régions concernées des "lignes d'aménagement du territoire" et une exploitation sans convention des trains de nuit et des "lignes structurantes" par "la SNCF ou ses futurs concurrents" ? Lire notre article
- Pompes funèbres
"Insuffisamment contrôlé", le secteur des pompes funèbres manque de transparence en France, selon la cour, qui dénonce les effets pervers de l'ouverture à la concurrence de ce champ d'activité. Pour mieux contenir les hausses de prix, les magistrats recommandent à l'État de renforcer les contrôles des entreprises et de muscler la législation. ? Lire notre article
- Afpa
Alors que les négociations entre la direction de l'Afpa et les syndicats autour d'un vaste plan de réorganisation démarrent ce 7 février, la Cour des comptes estime que l'avenir de l'agence est "loin d'être assuré". L'État va devoir assurer son "rôle de tutelle". ? Lire notre article
- Thermalisme en Occitanie
Avec ses 188.000 curistes chaque année dans 29 stations, ses 120 millions de retombées économiques directes et ses 2.000 emplois directs, l’Occitanie est la première région thermale française. Dans son rapport annuel 2019, la Cour des compte recommande de revoir son modèle économique. ? Lire notre article
- Communes pauvres en Ile-de-France
La Cour des comptes brosse un portrait sans fard des communes en difficulté de la banlieue parisienne et livre ses recettes pour améliorer leur santé financière. ? Lire notre article
- Travail détaché
Alors qu'il n'y a jamais eu autant de travailleurs détachés en France (516.000 en 2017), la cour se réjouit du "renforcement" de l'arsenal juridique et de "la priorité assignée à l'inspection du travail" (près de 1.000 contrôles par mois en 2017), mais elle relève le manque de sanctions et le "nombre élevé d'affaires classées sans suite" par les parquets.
V. Liquet / M. Tendil / T. Beurey / AFP
