Environnement - Projet de loi sur la transition énergétique : fin du marathon parlementaire

A moins de six mois de la COP21, le Parlement a adopté définitivement le 22 juillet, par un ultime vote de l'Assemblée nationale, le projet de loi "sur la transition énergétique pour la croissance verte" défendu par Ségolène Royal. Hormis le Front de Gauche, qui s'est abstenu, tous les groupes de gauche de l'Assemblée ont voté pour ce texte qui avait été présenté comme "l'un des plus importants du quinquennat" par le président de la République. Les Républicains, vent debout contre les dispositions sur le nucléaire, sont restés quasi unanimement contre, l'UDI étant partagée entre abstention et vote contre.
Ce dernier passage devant les députés marque la fin d'un parcours parlementaire chaotique pour un texte présenté en Conseil des ministres le 30 juillet 2014 qui faisait l'objet d'une procédure d'urgence. Après l'échec de la commission mixte paritaire en mars dernier, le projet de loi a dû revenir en nouvelle lecture en mai devant les députés puis au cours de la première quinzaine de juillet devant les sénateurs avant le vote définitif de l'Assemblée.
Face aux députés, le 22 juillet, Ségolène Royal a salué le travail de "co-construction législative" qui "s'est concrètement traduit par 5.034 amendements examinés en séance publique, et 970 amendements adoptés, au cours de 150 heures de débat, précédés de plusieurs centaines d'heures de travaux en commission". La ministre de l'Ecologie et de l'Energie a une nouvelle fois estimé que le projet de loi était "la loi la plus avancée d'Europe et même au-delà car la plus complète". Cette loi "vise à faire de la France la nation de l'excellence environnementale, un moteur de la construction de l'Europe de l'énergie, une puissance écologique donnant chez elle l'exemple de ce qu'elle préconise à l'échelle mondiale pour le sommet de Paris Climat", a souligné Ségolène Royal. Dans un communiqué, Sylvia Pinel, ministre du Logement, s'est félicitée à l'issue du vote que le texte "comporte des mesures concrètes pour lutter contre la précarité énergétique, améliorer la qualité de vie des ménages, renforcer la performance énergétique des bâtiments, et soutenir l'économie", rappelant notamment l'objectif de rénovation énergétique de 500.000 logements par an à compter de 2017, "dont au moins la moitié est occupée par des ménages aux revenus modestes".
Le président de la commission spéciale en charge de l’examen du projet de loi, François Brottes (PS, Isère), a confié sa "fierté" d’avoir participé à l’élaboration d'un texte "100 % pragmatique et donc 100% utile", qui "entrera dans l’histoire des grandes lois de la Ve République". "L'audace, la ténacité" mais aussi "le sens du concret" de la ministre ont été salués par François Brottes qui a été proposé le 23 juillet, après accord du gouvernement, à la présidence du directoire du gestionnaire public du réseau de transport d'électricité (RTE).
"Ce texte fera date", a pronostiqué Denis Baupin, co-rapporteur du texte (EELV, Paris), qui avait participé au débat national de la transition énergétique en 2013. Si les écologistes sont globalement satisfaits du projet de loi, ils n'ont cependant pas oublié le "coup de force" et la "trahison" de l'amendement sur l'enfouissement des déchets nucléaires introduit récemment lors de l'ultime adoption de la loi Macron, a souligné de son côté l'ancienne ministre Cécile Duflot. Son groupe a aussi déploré qu'aient été desserrées le 22 juillet les échéances d'élaboration de la première programmation pluriannuelle de l'énergie. Jean-Pierre Maggi (Bouches-du-Rhône), au nom du groupe RRDP, a, lui, salué "l’un des textes majeurs de cette législature", caractérisé par "l’équilibre" auquel il a abouti grâce aux enrichissements parlementaires.
Du côté de l'opposition, Julien Aubert, député Les Républicains (LR) du Vaucluse a ironisé sur les discours de la majorité construits avec "un sujet, un verbe, un compliment". En clin d'œil à la COP21, il a présenté "21 raisons de ne pas voter ce texte", parmi lesquelles le fait qu’il s’agisse d’un projet de loi qui se concentre sur l’électricité et qui ne s’attaque pas à la dépendance de la France aux hydrocarbures importés. Selon lui, la volonté de la majorité de réduire à 50% la part du nucléaire à l’horizon 2025 se chiffre à "250 milliards d’euros" et entraînera la fermeture de "20 réacteurs en dix ans". "C’est irréalisable !", s'est-il exclamé. Bertrand Pancher (UDI, Meuse) a pointé quant à lui un "grand numéro d’autosatisfaction" des députés socialistes et écologistes. "Cette loi n’est pas mauvaise. Mais est-ce une grande loi ? Franchement non. […] Ce texte se résume à de grands objectifs, dont un grand nombre n’est pas tenable."

Plus de cent amendements adoptés

La lecture définitive du texte après l'échec de la CMP s'est effectuée dans un cadre strictement délimité puisque les députés n'ont pu statuer le 22 juillet que sur le texte qu'ils avaient adopté en nouvelle lecture en mai dernier. La seule modification possible consistait à adopter les amendements votés par le Sénat en nouvelle lecture en juillet. Au final, les députés ont examiné le 22 juillet au matin quelque 150 amendements en commission spéciale avant d'en adopter 109 dans la soirée en séance publique.
Avec l'accord de Ségolène Royal, ils ont ainsi voté à main levée, à l'issue d'un bref débat consensuel, un amendement repris du Sénat fixant comme objectif de quadrupler entre 2016 et 2030 le prix du carbone, à travers la contribution climat énergie, de 22 euros la tonne de CO2 à 100 euros, en passant par un objectif intermédiaire de 56 euros en 2022. Ces chiffres ne sont toutefois que des objectifs, le montant annuel de la contribution devant être fixé chaque année dans le cadre du budget de l'Etat. Des députés socialistes - dont le président de la commission du développement durable Jean-Paul Chanteguet - écologistes, radicaux de gauche et centristes de l'UDI ont défendu mercredi ces objectifs, en soulignant qu'ils correspondent, selon des experts, à "la valeur du carbone nécessaire pour changer les comportements". Ségolène Royal a souligné qu'il ne s'agissait en aucun cas "d'une hausse de la fiscalité", car chaque hausse de la contribution climat énergie "sera compensée à due concurrence par un allègement" d'autres taxes ou impôts. Comme l'avait déjà voté le Sénat, les députés ont acté le report de l'adoption de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) après le 31 décembre 2015.
Sur le volet bâtiment et logement (titre II), les députés ont voté la suppression du caractère obligatoire, pour les logements sociaux, du carnet numérique de suivi et d’entretien ainsi que la suppression du rapport sur l’extension du carnet numérique de suivi et d’entretien aux bâtiments tertiaires, en particulier publics. Ils ont aussi supprimé l’article 5 bis A qui visait à obliger les professionnels à indiquer, dans chaque contrat, s’ils s’engagent ou non à atteindre un résultat en termes de performance énergétique lors de la réalisation de travaux. Ils ont voté l'article 5 quater qui permet à la Caisse des Dépôts d’assurer le préfinancement du fonds "Enveloppe spéciale transition énergétique" pour l’exercice 2015. Les députés ont aussi voté l'élargissement à tous les acteurs locaux de la possibilité de participer aux réseaux animés par les plateformes territoriales du service public de la performance énergétique (article 5 quinquies). Dans le cadre de la mise à disposition d’un dispositif déporté d’affichage des données, ils ont adopté des amendements prévoyant que le gestionnaire des réseaux d'électricité ne pourra transmettre les données de comptage aux fournisseurs qu’avec l’accord du consommateur. A l'article 8, concernant l'amélioration du dispositif des certificats d’économie d’énergie, ils ont voté des amendements prévoyant que les opérations d'économie d'énergie au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique ne visent pas uniquement des opérations d'économie d'énergie réalisées au domicile de ces derniers mais toutes les opérations d'économie d'énergie réalisées à leur bénéfice comme des opérations de covoiturage.
Sur le volet transports (titre III), à l'article 9, qui renforce les obligations, pour l’Etat et les établissements publics, d’acquérir des véhicules propres, il est proposé de n’obliger la RATP à anticiper de 2 ans l’obligation d’acheter des autobus "à faibles émissions " que pour la première catégorie de services (les lignes en monopole). Pour la seconde catégorie, la RATP sera soumise, comme ses concurrents, à l’entrée en vigueur de l’obligation en 2020.
Les députés ont par ailleurs voté l'interdiction de vente en libre-service des pesticides les plus dangereux (article 18 bis). Ce même article prévoit l'entrée en vigueur dès 2019, au lieu de 2022, de l’interdiction pour les particuliers d’utiliser les produits phytosanitaires visés par la loi n°2014-110 du 6 février 2014. Le projet de loi sur la transition énergétique avance aussi au 1er janvier 2017 la date de l’interdiction d’usage pour les collectivités territoriales. L'amendement voté par les députés propose donc d’avancer également la date d’entrée en vigueur de l’interdiction concernant les particuliers, en conservant l'écart de deux ans entre l'application aux collectivités et l'application aux particuliers.
Au titre IV, qui porte sur l'économie circulaire, les députés ont voté un amendement à l'article 19 qui vise à préciser que toutes les installations de tri mécano-biologique (TMB) ne sont pas à éviter systématiquement. Seuls les TMB d’ordures ménagères résiduelles "n’ayant pas fait l’objet d’un tri à la source des biodéchets" sont concernés par l’évitement. Ceci permet de maintenir la possibilité d’avoir recours à des TMB appliqués à des ordures pour lesquelles un tri à la source des biodéchets a déjà été pratiqué, tel que cela est prévu au 2° de l’article 19 de la présente loi.
Les députés ont aussi reporté au 1er janvier 2018 la demande de rapport sur le bilan économique et environnemental de l'interdiction des sacs en plastique afin de tenir compte de l'entrée en vigueur des dates d'interdiction des sacs de caisse et des sacs fruits et légumes, qui n'interviendront respectivement que le 1er janvier 2016 et le 1er janvier 2017 (art. 19 bis). Dans les objectifs fixés à l’Etat ainsi qu’aux collectivités territoriales et à leurs groupements en matière d’achats de papier recyclé ou issu de forêts gérées durablement, ils ont précisé que la diminution de consommation de papier des personnes publiques ne s’applique qu’au papier bureautique (art. 19 sexies). A propos de l'instauration d’une responsabilité élargie des producteurs pour les navires de plaisance ou de sport, ils ont voté pour la clarification de la mise en place d’une éco-contribution et d’une affectation d’une partie des droits annuels (ramenée à 5% au lieu de 10%) de francisation et de navigation à la gestion de la fin de vie et au recyclage des déchets issus des navires de plaisance et de sport (art. 21 bis AC). Les députés ont aussi voté la suppression des articles 21 bis et 22 quinquies (qui complètent le dispositif de planification locale en matière de prévention et de gestion des déchets) dans la mesure où ce dispositif a été réécrit depuis l’adoption de la loi portant Nouvelle organisation territoriale de la République. Ils ont également adopté la nouvelle définition de l’obsolescence programmée retenue au Sénat, jugée plus précise et juridiquement sécurisée (art. 22 ter A). Ils ont aussi élargi le périmètre d’étude du rapport au Parlement identifiant les produits qui, ne faisant pas l’objet d’un dispositif à responsabilité élargie des producteurs, présentent un potentiel de réemploi (article 22 nonies).
Ils ont aussi voté la modification de l'article 22 undecies pour compléter les sanctions liées au gaspillage alimentaire en ajoutant une amende (de 3.750 euros) pour la destruction des invendus alimentaires encore consommables. Cette sanction, quand elle sera appliquée, pourra faire l’objet d’une publicité dans un journal local. Ils ont aussi souhaité ne pas limiter l’obligation de proposer des conventions à des associations habilitées pour le don de leurs denrées alimentaires aux seuls magasins ouverts avant le 1er juillet 2016, ou ne dépassant pas les seuils visés par la loi avant cette date.
Au titre V, sur le développement des énergies renouvelables, les députés ont voté l'instauration d’une dérogation au non cumul du complément de rémunération pour les installations hydroélectriques, sous condition d’investissements. Ils ont aussi modifié l'article 23, relatif à la création d'un dispositif de soutien aux énergies renouvelables fondé sur la vente directe de l'électricité sur le marché assortie du bénéfice d'une prime, appelée "complément de rémunération". Ils ont introduit une procédure d’acheteur en dernier recours pour l’électricité produite à partir de sources renouvelables. Ils ont également complété l'article 23 bis fixant un délai maximal de dix-huit mois pour le raccordement des installations de production d'électricité renouvelable nécessitant des travaux : un décret pourra prévoir des dérogations à ce délai pour certaines catégories d'installations ou pour les cas qui seraient justifiés par des contraintes techniques ou administratives particulières. Ils ont également voté l'ouverture aux groupements de collectivités territoriales de la faculté de participer à des projets d’investissement participatif dans des installations de production d’énergie renouvelable (art. 27).
Au titre VII, sur la simplification des procédures, les députés ont supprimé la référence à un arrêté préfectoral distinct fixant la distance d’éloignement des installations éoliennes vis-à-vis des zones d’habitation (art. 38 bis BA). Ils ont aussi précisé le champ des travaux réalisés par les autorités concédantes pour le compte des gestionnaires des réseaux de distribution dont la compensation est prise en compte dans le tarif d'utilisation des réseaux d'électricité (Turpe) : il s’agit des travaux qui ont pour effet d’accélérer le renouvellement d’ouvrages de basse tension, conformément aux dispositions prévues dans les cahiers des charges de concessions (art. 42). S’agissant de la consultation du comité du système de distribution publique d’électricité par le conseil d’administration d’ERDF, ils ont voté la suppression de la référence aux points "inscrits à l’ordre du jour du conseil", le texte prévoyant bien que le comité demeure "obligatoirement consulté" sur les points qui relèvent de sa compétence. Un amendement identique portant sur le comité du système de distribution publique d’électricité des zones non interconnectées a également été accepté (art. 42). Les députés ont aussi voté un amendement prévoyant l'extension du champ des bénéficiaires d’un complément de rémunération "cogénération" à l’ensemble des sites qui consomment de la chaleur en continu, sous réserve du respect d’un niveau de performance énergétique précisé par voie réglementaire (art. 43 bis). Ils ont voté en faveur de la publicité du rapport élaboré par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) sur l’évaluation de l’impact de l’effacement (art. 46 bis).
Au titre VIII, sur la gouvernance, les députés ont précisé dans l'article 48 ter que la stratégie nationale de mobilisation de la biomasse devra être définie et mise en œuvre à l'horizon 2017. Le comité de gestion de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) devra assurer le suivi des coûts couverts par la CSPE non seulement au titre des contrats d’achat mais également au titre des contrats de complément de rémunération (art. 50). Les députés ont également voté pour l'accès des personnes publiques aux données agrégées de consommation de produits pétroliers dans le cadre, notamment, de l’élaboration et de la mise en œuvre des plans climat-air-énergie territoriaux – PCAET (art. 51). Ils ont supprimé l’avis de l’Autorité de sûreté nucléaire sur la compatibilité du plan stratégique d’entreprise d’EDF avec les autorisations et demandes d’autorisation en cours (art. 55). Ils ont adopté des amendements pour la coordination des projets d’aménagement et de développement durable (PADD) et des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) (art. 56). L’article 60 bis A, qui prévoit la possibilité de réduire le débit d’eau servi en cas d’impayés des factures, à l’exception des ménages précaires, a été supprimé. Ils ont par contre rétabli les dispositions étendant le bénéfice des tarifs réglementés de vente d’électricité à Wallis-et-Futuna, qu’une erreur matérielle avait malencontreusement supprimé (article 65).

Le Conseil constitutionnel saisi

Le projet de loi prévoit plus de cent décrets d'application et comporte près de 45 ordonnances, a indiqué Ségolène Royal. "Au mois de juillet, 18 décrets ainsi que les ordonnances correspondant à 27 habilitations sont en cours d'élaboration ou de finalisation", a-t-elle assuré. En attendant, le texte fait déjà l'objet d'un recours devant le Conseil constitutionnel de la part du groupe Les Républicains du Sénat. Celui-ci espère une censure de l'ensemble du projet de loi, mettant en avant un "vice substantiel de procédure" lors de la CMP, en mars dernier. Ils se fondent sur "la décision unilatérale du président de la commission mixte paritaire [François Brottes] de mettre un terme aux travaux de cette commission avant tout vote". "L’échec d’une commission mixte paritaire, dont l’importance n’est pas à souligner puisqu’il détermine la suite de la procédure, doit résulter d’un vote formel ou, à tout le moins, d’un consensus. C’est un point de procédure essentiel qui mérite, compte tenu de l’incertitude de la pratique, une clarification de la part du Conseil constitutionnel", estiment les sénateurs.

Anne Lenormand et Philie Marcangelo-Leos / Victoires Editions 

Du nucléaire au recyclage des déchets: l'essentiel de la loi sur la transition énergétique
OBJECTIFS
- Réduction de la consommation énergétique finale de 50% en 2050 (par rapport à 2012).
- Réduction de la consommation des énergies fossiles de 30% en 2030 (par rapport à 2012).
- Part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie de 32% en 2030 (elle était de 13,7% en 2012, avec 68% assurés par le bois et l'hydroélectricité).
- Part du nucléaire dans la production d'électricité à 50% à horizon 2025 (contre 75% aujourd'hui).
- Objectif d'augmentation du prix du carbone, via la contribution climat énergie, de 22 euros la tonne de CO2 en 2016 à 100 euros en 2030, en passant par un objectif intermédiaire de 56 euros en 2022.
- Réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40% en 2030 (par rapport à 1990). Le projet de loi prévoit aussi des "budgets carbone" établis pour trois périodes de 5 ans, fixant des plafonds d'émissions à ne pas dépasser.

LOGEMENT
- Objectif d'un parc immobilier entièrement rénové aux normes "bâtiment basse consommation" en 2050.
- Obligation de réaliser des travaux de rénovation énergétique en cas de travaux de ravalement, de toiture, et d'aménagement de nouvelles pièces.
- Allégement fiscal à hauteur de 30% du montant des travaux engagés entre le 1er septembre 2014 et le 31 décembre 2015, et éco-prêt à taux zéro relancé à partir du 1er juillet 2014.
- Mise en place d'un "chèque énergie" pour les ménages les plus modestes pour payer les fournisseurs d'énergie ou capitaliser pour réaliser des travaux. Substitution de ce dispositif aux tarifs sociaux de l'électricité et du gaz au plus tard au 31 décembre 2016.
- Prolongation, du 15 au 31 mars, de la trêve hivernale en matière de coupures d'électricité et de gaz.
- Obligation aux réseaux d'électricité et de gaz de mettre à disposition des clients leurs données de comptage et des systèmes d'alerte en cas de surconsommation.
- Installation de compteurs électriques "intelligents".
- Création de sociétés régionales de tiers-financement pour faire l'avance du coût des travaux.
- 25.000 professionnels formés chaque année.

TRANSPORTS
- Installation de 7 millions de points de charge pour les véhicules électriques d'ici 2030.
- Prime à la conversion pour l'achat d'un véhicule électrique en cas de mise au rebut d'un véhicule diesel. Avec le bonus, et sous certaines conditions de ressources, le montant peut atteindre 10.000 euros.
- Au moment du renouvellement des flottes de voitures de l'Etat et des établissements publics, un véhicule sur deux devra être "à faible émission". Ce devra être le cas de 10% des taxis, voitures de transport avec chauffeurs (VTC) et voitures de location renouvelés avant 2020.
- Les transporteurs publics devront avoir, dans le renouvellement de leurs flottes, au moins 50% de bus et de cars propres à compter de 2020, puis en totalité à partir de 2025. Pour la RATP, le quota de 50% s'appliquera dès 2018.
- Pour financer les transports propres, les collectivités pourront faire appel à une dotation de 5 milliards d'euros de prêts mis en oeuvre par la Caisse des Dépôts au taux livret A.
- Tarif réduit des abonnements autoroutiers pour les véhicules à très faibles émissions et pour les véhicules utilisés en covoiturage, indépendamment du rythme de renégociation ou de renouvellement des concessions.

ENERGIES RENOUVELABLES
- Distance minimale de 500 mètres entre une éolienne et des habitations, avec possibilité pour le préfet de la relever.
- Enveloppe de 400 millions d'euros pour doubler en 2017 le fonds chaleur, qui soutient la production issue de sources renouvelables.
- Enveloppe de 100 millions d'euros pour financer 1.500 projets de méthanisation.
- Identifier d'ici 2017 de nouvelles zones pour développer l'éolien off-shore.
- Création de sociétés d'économie mixte (public-privé) hydroélectriques.
- Possibilité d'emprunts obligataires écologiques pour les PME et prêts au taux livret A pour les collectivités.
- Renforcement du rôle des collectivités d'outre-mer dans la gouvernance de la transition énergétique.

NUCLÉAIRE
- Capacité du parc nucléaire plafonnée à 63,2 gigawatts, soit la puissance actuelle.
- Renforcement du contrôle des installations par l'Autorité de sureté nucléaire.
- Part d'électricité produite par chaque source d'énergie fixée par une Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

DÉCHETS ET RECYCLAGE
- Réduire de 50% les quantités de déchets mis en décharge d'ici 2025 (contre 26,5 actuellement).
- Recycler 55% des déchets non dangereux.
- Favoriser l'énergie issue de la valorisation des déchets non recyclables.
- Interdiction des sacs à usage unique constitués de plastique oxo-fragmentable
- Sanction de la tromperie sur l'obsolescence programmée d'un produit.
- Mesures contre le gaspillage alimentaire destinées à empêcher les grandes surfaces de jeter de la nourriture et de rendre leurs invendus impropres à la consommation.
- Interdiction de l'usage de pesticides par les particuliers et les collectivités locales, respectivement en 2017 et 2019.