Prévention et gestion des inondations : la proposition de loi sénatoriale examinée ce 6 mars

Dans la droite ligne des conclusions de leurs travaux sur la gestion des inondations présentées en septembre dernier (lire notre article), les sénateurs Jean-Yves Roux (Alpes-de-Haute-Provence, RDSE) et Jean-François Rapin (Pas-de-Calais, LR) ont déposé en décembre dernier une proposition de loi (PPL) qui sera examinée ce jeudi 6 mars en séance publique après avoir été adoptée à l’unanimité le 19 février par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Ce texte qui ne compte que trois articles a pour principal objectif de simplifier les procédures applicables en faveur de la prévention des inondations et d’apporter un soutien renforcé aux communes  sinistrées.

Pas de nouvelle procédure d'autorisation de travaux, au final

L’article 1^er de la proposition de loi traduit la première recommandation du rapport de septembre dernier concernant la simplification des démarches de gestion des cours d’eau. Il prévoit de compléter le droit applicable aux interventions d’urgence afin d’y inclure les travaux d’entretien des cours d’eau visant à remédier à une inondation d’ampleur ou à en éviter la réitération à court terme. Cette proposition s’inspire des mesures dérogatoires au droit commun prises à la suite des inondations dans le Pas-de-Calais et le Nord, au cours desquelles les préfets ont interprété de manière extensive la notion d’urgence, pour inclure dans la phase post crise des travaux dont l’objet ne se limitait pas à la prévention de l’atteinte aux biens et aux personnes. Enfin, tirant les conséquences de nombreux témoignages regrettant le manque d’accompagnement de l’État dans la mise en œuvre des compétences "Gemapi", l’article prévoit que les services de l’État dans le département forment une cellule d’appui technique pour soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leurs missions.

Tout en souscrivant "pleinement" à l’objectif recherché par l’article 1er pour simplifier les interventions préventives dans les cours d’eau, la commission de l’aménagement du territoire et de développement durable a suivi les recommandations de son rapporteur, Pascal Martin (UC, Seine-Maritime), pour concilier au mieux "efficacité et sécurité juridique". Ainsi, afin d’assurer la meilleure lisibilité possible pour les élus locaux du régime applicable à la gestion des cours d’eau, elle n’a pas souhaité conserver la nouvelle procédure d’autorisation simplifiée de travaux introduite par le texte qui offrait une alternative aux procédures d’autorisation et de déclaration, en anticipation d’une crue en cas de danger ou encore pour réparer les dommages consécutifs à l’inondation. "En tout état de cause, l’élargissement des opérations éligibles à la procédure d’urgence permettra, en pratique, aux collectivités territoriales d’intervenir dans les cours d’eau sans procédure administrative préalable dans un plus grand nombre de cas de figure", estime-t-elle.

La commission a aussi amendé l’article 1^er pour clarifier les règles applicables à "l’entretien régulier" des cours d’eau non domaniaux afin de sécuriser les conditions d’intervention de la collectivité publique en lieu et place des propriétaires riverains.

Donner un nouvel élan aux Papi

L’article 2 de la proposition de loi entend, lui, accélérer et simplifier l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes d'action de prévention des inondations (Papi). Ce dispositif incitatif permet aux collectivités territoriales de bénéficier de financements de l’État, notamment au titre des crédits du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit "fonds Barnier", pour la réalisation d’actions inscrites au programme. Mais ces actions "Papi" souffrent elles aussi de lourdeurs administratives, certains porteurs de projets se plaignant des exigences de l’Etat qui conduisent à des dossiers pouvant atteindre 2.000 pages, ont relevé les sénateurs.  En reprenant la recommandation n°5 du rapport d’information sénatorial, l’article 2 consacre donc dans la loi la désignation systématique d’un "référent Papi" pour que les collectivités puissent bénéficier d’un soutien identifiable au stade de l’élaboration de ce programme. De plus, dans la phase d’accompagnement et de réalisation des projets Papi, le texte instaure un "guichet unique" pour simplifier les demandes d’autorisation et de financement.

Réserve d'ingénierie

Les auteurs de la proposition de loi prévoyaient en outre dans leur rapport (recommandation n°15) de définir un cadre légal permettant une mise à disposition facilitée pour les collectivités territoriales volontaires de fonctionnaires territoriaux en appui des communes sinistrées. L’article 3 de la PPL a d'abord proposé de confier à la région l’animation et la coordination de cette réserve d’ingénierie, le législateur ayant déjà attribué au conseil régional, via la loi NOTRe de 2015, la possibilité d’animer et coordonner des missions de prévention des inondations. 

Tout en apportant son soutien à la démarche, la commission n’a pas retenu le même échelon territorial. Craignant que le choix de l’échelon régional pose des difficultés opérationnelles et conduise les régions à créer une structure nouvelle dédiée, elle a suivi l’avis du rapporteur en confiant cette responsabilité aux centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale (CDGFP). "Ces instances apparaissent comme les plus à même de connaître les besoins humains des petites communes sinistrées, dans la mesure ou toutes les collectivités employant moins de 350 agents y sont obligatoirement affiliées, a-t-elle justifié. En outre, la fonction de mise à disposition d’agents territoriaux fait partie intégrante des missions des centres de gestion".

Enfin, se voulant "pragmatique", elle a souhaité élargir le vivier composant cette réserve pour y inclure l’ensemble des agents publics territoriaux, y compris les agents contractuels en CDI, et mieux cibler l’échelon communal comme unique bénéficiaire du dispositif.