Le ZAN respecte-t-il le principe de libre administration des collectivités territoriales ?

Réponse :

I – Définitions de la ZAN 

La loi Climat et résilience a donc posé le principe de la reconnaissance de l’artificialisation des sols comme enjeux environnemental. Le législateur a donné un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon de 2050.

L’artificialisation est ainsi définie dans le code de l’urbanisme comme étant "l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage". De plus, la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers est comprise comme "la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné".

L'objectif de zéro artificialisation nette tend ainsi vers une limitation de de l’artificialisation des sols sur une période donnée et renforce le régime des autorisations d’urbanisme. 

Ces dispositions ont pu être comprises comme une limitation au principe de libre administration des collectivités territoriales et c’est sur cette problématique que le Conseil d’Etat s’est prononcé 

II – La compatibilité du ZAN avec le principe de libre administration des collectivités

Dans une décision du 24 juillet 2024, le Conseil d’État a validé la définition de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers figurant à l’article 194 de la loi Climat et résilience. 

Dans cette affaire, la commune de Cambrai considérait que le texte méconnaissait le principe de libre administration des collectivités territoriales. Selon la ville, il portait atteinte au zonage défini dans les documents d’urbanisme locaux, en conduisant notamment à inclure certaines parcelles aujourd’hui situées en zones urbaines dans le périmètre des espaces naturels, agricoles et forestiers. 

Le juge administratif rappelle que la Constitution prévoit que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus « dans les conditions prévues par la loi ».  Les dispositions litigieuses ont justement été prises en vue d’intégrer dans les documents d’urbanisme locaux la trajectoire de sobriété foncière fixée à ce même article 194 : la réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années qui suivent la promulgation de la loi du 22 août 2021, par comparaison avec la décennie précédente. Ces dispositions sont aujourd’hui codifiées au CGCT et au Code de l’urbanisme. Elles ne portent donc pas à la libre administration des collectivités une atteinte qui excéderait la réalisation de l’objectif d’intérêt général de lutte contre le changement climatique et de protection de la biodiversité poursuivi par le législateur.

De plus, le Conseil d’État estime qu’en se bornant à donner une définition de la consommation d’espaces, ces dispositions n’ont « ni pour objet ni pour effet d’affecter le droit de propriété ».