Polices municipales : une loi sécurité globale "partielle"

Les histoires législatives mal engagées finissent mal, en général. C'est une version très partielle de la loi pour une sécurité globale préservant les libertés qui vient ainsi d'être publiée au Journal officiel, après la sévère censure opérée par le Conseil constitutionnel – ultime péripétie d'un texte mal-né.

Parcours chaotique

La loi porte les gènes d'un rapport remarqué, mais discuté, remis en septembre 2018 par les députés Fauvergue et Thourot, prônant le passage "d'un continuum de sécurité vers une sécurité globale", resté longtemps congelé. Ses auteurs avaient fini par déposer une première proposition de loi en janvier 2020 visant à donner – partiellement déjà – vie à certaines de leurs propositions, mais elle ne fut jamais examinée. Et ce n'est qu'à partir d'une nouvelle "proposition de loi", déposée en octobre dernier après avoir reçu le feu vert du gouvernement – et ses consignes –, que le texte prit son envol, entravé toutefois par les polémiques autour de son "article 24" ou les avertissements de la Cnil sur l'usage de la vidéoprotection, notamment via les drones.

Un texte à la nature hybride, puisque bien que d'origine parlementaire, il portait l'empreinte du gouvernement. Ce dernier y greffait notamment l'expérimentation de nouvelles compétences par la police municipale annoncée en juillet 2020 à Nice, "dont les enseignements" devaient, expliquait-on alors, venir nourrir par la suite "des dispositions législatives à venir". D'autres mesures venaient grossir le texte, en réaction à différents événements récents : interdiction des mortiers d'artifice suite à l'assaut du commissariat de Champigny-sur-Marne (94), prohibition de la diffusion malveillante d'images de force de l'ordre, etc.

En usant de ce véhicule législatif, le gouvernement contournait "l'obstacle" de l'étude d'impact et d'un examen en Conseil d'État. "Le processus portait en lui les germes d'une grande difficulté", soulignait le sénateur François-Noël Buffet (LR, Rhône) avant l'examen de la proposition par la commission des Lois de la Chambre haute. Celle-ci s'était évertuée à "corriger le tir" d'un texte que les députés eux-mêmes jugeaient mal-ficelé au sortir de l'Assemblée, avant que le texte ne soit à nouveau remanié en séance, puis en commission mixte paritaire. Insuffisamment donc, aux yeux du Conseil constitutionnel, destinataire de trois saisines et de plusieurs contributions tierces.

In fine, le texte introduit toutefois de nombreuses dispositions relatives à la police municipale – une grande partie du texte traitant de la sécurité privée (les dispositions relatives à la sécurité des transports et sécurité routière ne sont pas traitées ici).

Extension du domaine de la police municipale

• La mesure la plus emblématique concerne sans doute l'instauration d'un cadre légal permettant la création d'une police municipale à Paris (art. 6), qui bénéficiera de prérogatives particulières (statut, formations…), prouvant que si "Paris n'est pas la France", la réciproque se vérifie également. Un "Conseil parisien de sécurité" est créé, réunissant les maires de Paris et de chaque arrondissement ainsi que le préfet de police. Il est consulté sur les politiques municipales en matière de sécurité et de tranquillité publiques ainsi que sur la doctrine d’emploi de la police municipale.

• La loi sécurise la création de brigades canines de police municipale (178 ont été recensées en 2019), en renvoyant à un décret en Conseil d'État les conditions précises de création, de formation et d’emploi de ces brigades ainsi que les conditions de dressage, de propriété, de garde et de réforme des chiens (art. 12).

• Les policiers municipaux voient aussi leur champ d'intervention élargi :

- en cas d'intrusion illégale "flagrante" dans un local professionnel, commercial, agricole ou industriel, les agents de police municipale (mais plus les gardes champêtres) en rendent immédiatement compte à un OPJ qui peut alors leur ordonner de leur présenter (ou retenir) sur le champ l'auteur de l'infraction (art. 2 – la disposition initiale visait les seules intrusions dans les exploitations agricoles) ;

- ils pourront procéder à des inspections visuelles de bagages et à des palpations de sécurité, moyennant consentement exprès des personnes, lors de manifestations sportives, récréatives ou culturelles, quelle que soit l'affluence désormais ; le Conseil constitutionnel a toutefois relevé que ces opérations doivent se fonder "sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes" (art. 4) ;

- les agents de police municipale, revêtus de leurs uniformes, pourront eux aussi faire usage de matériels (conformes à des normes techniques définies par arrêté du ministre de l’Intérieur) appropriés pour immobiliser les moyens de transport lorsque le conducteur ne s'arrête pas à leurs sommations, ou que son comportement ou celui de ses passagers est de nature à mettre délibérément en danger la vie d'autrui ou d'eux-mêmes, ou en cas de crime ou délit flagrant… (art. 18) ;

- les agents de police municipale – comme les gardes champêtres – pourront conduire des personnes en état d'ivresse dans les lieux publics dans une cellule de dégrisement au poste de police nationale ou de gendarmerie. Ce placement devra être précédé d'un examen médical attestant que l'état de santé de la personne concernée ne s'y oppose pas (art. 5) ;

- la loi étend le champ des images prises par des systèmes de vidéoprotection sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public auxquelles peuvent accéder les policiers municipaux ainsi que certains agents de la ville de Paris (habilités). Le texte reprend un certain nombre de garanties (finalités, formations des personnels habilités, sécurité de la conservation des enregistrements, traçabilité des consultations…) préconisées par la Cnil, qui seront précisées par décret (art. 40). Le tout, avertit le Conseil constitutionnel, sans que cela ne leur permette "d'accéder à des images prises par des systèmes de vidéoprotection qui ne seraient pas mis en œuvre sur le territoire de la commune ou de l'intercommunalité sur lequel ils exercent cette mission".

• S'agissant des caméras individuelles portées par les agents de police municipale, la loi dispose que l'information générale du public sur leur emploi est désormais "organisée par le maire de chaque commune sur le territoire de laquelle ces agents sont affectés", et non plus par le ministère de l'Intérieur (art. 45). Les images captées et enregistrées peuvent être transmises en temps réel au poste de commandement du service concerné et aux personnels impliqués dans la conduite et l’exécution de l’intervention lorsque la sécurité des agents ou la sécurité des biens et des personnes est menacée. Les personnels auxquels les caméras individuelles sont fournies peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent dans le cadre d’une procédure judiciaire ou d’une intervention, lorsque cette consultation est nécessaire pour faciliter la recherche d’auteurs d’infractions, la prévention d’atteintes imminentes à l’ordre public, le secours aux personnes ou l’établissement fidèle des faits lors des comptes rendus d’interventions.

Des gardes champêtres davantage reconnus

• Les gardes champêtres seront dotés d'une carte professionnelle, d'une tenue, d'une signalisation de leurs véhicules de service et de types d’équipement faisant l’objet d’une identification commune de nature à n’entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police nationale et la gendarmerie nationale, dont les caractéristiques et normes techniques sont fixées par arrêté du ministre de l’Intérieur. Le port de la carte professionnelle et de la tenue seront obligatoires pendant le service (art. 17).

• Les gardes champêtres habilités à constater par procès-verbal les contraventions à la police de la circulation routière peuvent désormais procéder à la mise en fourrière d’un véhicule en infraction (art. 16).

• À titre expérimental (éligible au FIPD), pour une durée de trois ans, les gardes champêtres, dans l’exercice de leurs missions de police des campagnes, peuvent être autorisés par le représentant de l’État dans le département à procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel – non permanent – de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l’intervention ou au comportement des personnes concernées (art. 46). Ces enregistrements ont pour finalités la prévention des incidents au cours des interventions des gardes champêtres, le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves ainsi que la formation et la pédagogie des agents. Cette fois, le législateur n'a pas autorisé les gardes champêtres à consulter directement les images captées lors de leurs interventions. En outre, l'information générale du public sur l’emploi de ces caméras est organisée non par le maire, mais par le ministre de l’Intérieur.

Mutualisation facilitée

• Le texte facilite la mutualisation des forces de police municipale, en supprimant le seuil de 80.000 habitants au-dessus duquel elle était proscrite et en supprimant partiellement la condition de contiguïté des communes volontaires (art. 8). Désormais, des communes "limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d’un même département ou à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre" (EPCI-FP) pourront avoir des agents de police en commun. En pareil cas, le retrait d'une commune de la convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État instituée dans ce cadre sera désormais "sans effet sur l’application de cette convention aux autres communes participantes". Les communes pourront en outre "former un syndicat de communes afin de recruter un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune des communes".

• La loi élargit également la possibilité de mutualisation ad hoc, en matière de police administrative, en cas de catastrophe naturelle ou technologique (par ailleurs possible lors de manifestations exceptionnelles). En pareil cas, les maires de communes limitrophes ou appartenant à un même département ou à des départements limitrophes peuvent être autorisés, par arrêté du représentant de l’État dans le département ou par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés (ou par arrêtés municipaux concordants des maires des communes concernées lorsque les modalités et conditions de cette autorisation ont fait l’objet d’une convention cadre préalable entre ces communes et les représentants de l’État dans les départements concernés), à utiliser en commun, sur le territoire d’une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale. Cette disposition a été introduite suite aux inondations de 2018 dans l'Aude, à l'issue d'une concertation avec les représentants de ce département du syndicat FA-FPT (art. 10). Elle est également applicable aux gardes champêtres (art. 11).

• La loi facilite également les dispositifs de centres de supervision urbain (art. 42). Elle permet ainsi la mutualisation de l’acquisition, de l’installation et de l’entretien des dispositifs de vidéoprotection, et la mise à disposition de personnel :

- via un EPCI exerçant la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance, sous réserve de l'accord de la commune d'implantation ;

- via un syndicat mixte défini à l’article L. 5711‑1 composé exclusivement de communes et d'EPCI qui exercent la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance, sous réserve de leur l'accord et de celui de la commune d'implantation ;

- ou via un syndicat mixte défini à l’article L. 5721‑8 du CGCT composé exclusivement de communes et d'EPCI qui exercent la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance et d’un ou deux départements limitrophes, sous réserve de leur l'accord et de celui de la commune d'implantation, et d'être alors présidé par le maire d’une des communes ou par le président d’un des établissements publics de coopération intercommunale membres. Une dernière condition qui a donné lieu à des échanges au Sénat, les uns y voyant une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, les autres – singulièrement le ministre de l'Intérieur – rappelant à la fois les limites de ce dernier, "pas extensible à l'infini", et les "dangers" qu'il y aurait à ouvrir "la voie à ce que d’autres personnes que le maire exercent le pouvoir de police". Le texte précise notamment que "pendant le visionnage des images prises sur le territoire d’une commune, ces agents sont placés sous l’autorité exclusive du maire de cette commune. Pendant le visionnage des images prises sur le domaine public départemental, les agents des syndicats mixtes […] sont placés sous l’autorité exclusive du président du conseil départemental".

• Cette mutualisation (espérée) des forces n'empêche pas une certaine "concurrence" entre polices municipales en matière de recrutement. Pour en tempérer les effets, l'Assemblée avait voté un engagement de servir, supprimé par le Sénat et finalement réintroduit en CMP, de façon optionnelle toutefois (art. 9). La loi dispose ainsi que "la commune ou l’établissement public qui prend en charge la formation du fonctionnaire stagiaire des cadres d’emploi de la police municipale peut lui imposer un engagement de servir pour une durée maximale de trois ans à compter de la date de sa titularisation". Le fonctionnaire rompant ledit engagement doit alors rembourser une somme correspondant au coût de sa formation, le maire (ou le président de l'EPCI) conservant toutefois la possibilité de le dispenser de tout ou partie de ce remboursement "pour des motifs impérieux, notamment tirés de son état de santé ou de nécessités d’ordre familial".

Relations collectivités-Etat

• Un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) est désormais requis dans les communes de plus de 5.000 habitants, contre 10.000 jusqu'ici (art. 72). Et dans celles de plus de 15.000 habitants, le maire charge un membre du conseil municipal ou un agent public territorial du suivi, de l’animation et de la coordination des travaux de ce conseil (en 2018, seulement 574 des 805 CLSPD étaient dotés d’un coordonnateur, relevait le député Rémy Rebeyrotte, à l'origine de ces dispositions, au contenu légèrement modifié en commission mixte paritaire).

En outre, lorsqu'un tel conseil est mis en place, le procureur de la République ou son représentant peut créer et présider un ou plusieurs groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD jusqu'ici dépourvus de base légale et définis uniquement par circulaires). Les missions et la composition de ces groupes sont précisées par décret (art. 74).

• La convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État devra désormais être élaborée "après réalisation d’un diagnostic préalable des problématiques de sûreté et de sécurité auxquelles est confronté le territoire" (art. 14). En revanche, la conclusion de telles conventions ne restera bien obligatoire que lorsqu'un service de police municipale comporte au moins trois emplois d’agent, et non dès le premier agent comme le souhaitait le Sénat – ce qui aurait concerné "quelque 2.000 collectivités", a souligné le ministre de l'Intérieur lors des débats (art. 14).

• La loi renforce un nouvelle fois les obligations d'informations du maire pesant sur le procureur de la République, qui devra désormais informer l'élu systématiquement des classements sans suite (devant en l'espèce indiquer en outre les raisons juridiques ou d'opportunité justifiant ce classement), des mesures alternatives aux poursuites, des poursuites engagées, des jugements devenus définitifs ou des appels interjetés lorsque ces décisions concernent des infractions causant un trouble à l'ordre public commises sur le territoire de sa commune, constatées sur ce dernier par les agents de police municipale et les gardes champêtres ou signalées par lui (art. 3).

• La loi facilite le contrôle administratif des polices municipales par un service d'inspection générale de l'État, en supprimant l'avis préalable de la commission consultative des polices municipales (CCPM) jusqu'ici requis (art. 13). Le gouvernement, auteur de l'amendement à l'origine de cet article, relève que "ce dispositif est peu usité" du fait que la CCPM "ne se réunit qu'une fois par an en moyenne". Sa dernière réunion remonte au 9 juillet… 2019, et ce alors que son règlement intérieur prévoit deux réunions annuelles au minimum (voir notre article).

• La composition de cette CCPM est par ailleurs revue afin de pouvoir accueillir en son sein les "adjoints au maire des communes employant des agents de police municipale ou faisant partie d’un EPCI employant" de tels agents (art. 15). En outre, la loi dispose désormais que la CCPM "traite de tous sujets concernant les polices municipales, à l’exception des sujets liés au statut des agents" - qui relèvent du CSFPT –, ce afin de répondre aux recommandations de la Cour des comptes d'octobre 2020.

Agressions d'élus, de policiers de leurs proches

• Les personnes condamnées à une peine privative de liberté pour certaines infractions (meurtres, les actes de torture ou les actes de barbarie, les violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner, ainsi que les violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente) commises au préjudice, notamment d’une personne investie d’un mandat électif public, d’un agent de police municipale, d’un sapeur‑pompier professionnel ou volontaire ou de toute autre personne dépositaire de l’autorité publique ne bénéficient pas des crédits de réduction de peine mentionnés à l’article 721 du code de procédure pénale – mais peuvent toutefois bénéficier d’une réduction de peine dans les conditions définies à l’article 721‑1 du même code (art. 50). Le texte prévoit en outre une nouvelle forme de crédits de réduction de peine qui pourront être attribués si les personnes condamnées ont donné des preuves suffisantes de bonne conduite.

• Par ailleurs, il intègre dans le champ des infractions réprimées par le délit d’embuscade les faits commis en raison des fonctions exercées par une personne dépositaire de l’autorité publique, même s’ils ne surviennent pas dans le cadre de l’exercice de ses fonctions, et intègre dans le champ des délits d'embuscade ou de violences avec usage ou menace d’une arme en bande organisée ou avec guet-apens les faits commis à l'encontre de leurs proches en raison des fonctions exercées par ces dernières (art. 51).

Articles pyrotechniques

• Au plus tard le 1^er juillet, l'opérateur économique cédant des articles pyrotechniques destinés au divertissement relevant des catégories définies par arrêté du ministre de l’Intérieur à une personne physique sera tenu d’enregistrer la transaction et l’identité de l’acquéreur – ces documents étant tenus à la disposition des agents habilités de l’État (art. 70). Les commerçants pourront en outre refuser de vendre ces articles "s’il est raisonnable de considérer que cette transaction présente un caractère suspect, en raison notamment de sa nature ou des circonstances" et devront signaler "toute tentative de transaction suspecte".

• La mise à disposition de tels articles à des personnes ne possédant pas les connaissances techniques particulières ou ne répondant pas aux conditions d'âge requises, et leur acquisition, détention, manipulation ou utilisation par ces dernières est punie de 6 mois d'emprisonnement et de 7.500 euros d'amendes – quantum doublé en cas d'utilisation d'un réseau de communication électronique (art. 71).

Réactions

• Dans un communiqué du 21 mai, l'Association nationale des cadres territoriaux de la sécurité (ANCTS) "salue le travail du Conseil constitutionnel", voyant dans cette décision confirmation que "le continuum de sécurité n'est aujourd'hui qu'un concept politique et en aucun cas une réalité juridique" et un appel à l'exécutif "à cesser de gonfler artificiellement les prérogatives des agents territoriaux dans le seul et unique but de libérer les fonctionnaires et militaires nationaux de certaines tâches". "Il faut d'abord savoir qui fait quoi avant de s'interroger sur les moyens de le faire" estime l'association, qui considère que "l'empilement de concertations et rapports divers de ces dix dernières années n'est manifestement pas parvenu à répondre à cette question". Dans un communiqué du 31 mars dernier, la même ANCTS, prenant alors connaissance du texte élaboré par la commission mixte paritaire, se réjouissait pourtant que le texte reprenait "dans sa quasi-totalité" ses propositions, espérant même "une adoption rapide du texte".

• Si le syndicat FO-PM affirme voir dans la décision du Conseil constitutionnel "une gifle adressée au gouvernement et aux forces de sécurité", il estime que "cette loi ne changer[a] rien fondamentalement au travail des policiers municipaux", estimant que "ce ne sont pas les missions supplémentaires qui nourriron[t] les policiers municipaux".

• À Nice – dont les drones devront rester cloués au sol suite à la décision du Conseil constitutionnel, alors que la ville entendait former quatre agents à leur pilotage –, le maire Christian Estrosi était "aux côtés des agents de la police municipale rassemblés […] pour protester contre la censure du Conseil constitutionnel". Un rassemblement qui a donné lieu à polémique avec le président du syndicat de défense des policiers municipaux, qui affirme que la manifestation aurait été organisée à l'appel du maire et "aurait été présentée aux policiers municipaux comme une défense de leur statut et non pas sur le projet de loi Sécurité globale".