L’économie mixte au service de l’action régionale - 2021

Les évolutions de l’économie mixte

Les entreprises publiques locales (EPL) constituent les principaux outils de l'économie mixte. Elles permettent aux acteurs publics locaux de renforcer le dynamisme économique et l'attractivité des territoires. Leurs modalités d'exercice évoluent pour plusieurs raisons.

• Un environnement institutionnel et règlementaire en constante évolution : transferts de compétences, nouvelles priorités stratégiques, renforcement des contraintes financières... autant de conséquences des dernières réglementations adoptées (loi Alur, loi Elan, loi NOTRe, etc.) qui ont modifié les conditions d’intervention de l’économie mixte.
• Des mutations sociales et écologiques à accompagner : les collectivités territoriales doivent faire face à de nouveaux défis impactant les politiques publiques mises en œuvre, tels que la transition numérique, la transition écologique et énergétique, la transition territoriale ou encore la transition démographique et sociale.

Avantages des SEM et EPL

Face à ces évolutions, les collectivités territoriales ont largement mobilisé les opérateurs de l'économie mixte. Malgré certains inconvénients, les avantages des sociétés d'économie mixte et des EPL sont nombreux :

• une plus grande souplesse d'action ; 
• un véritable ancrage territorial ;
• un meilleur contrôle des actions entreprises ;
• une plus grande efficacité opérationnelle.

La mobilisation des outils de l’économie mixte

Pour en bénéficier, les collectivités peuvent mobiliser les différents outils et régimes juridiques de l'économie mixte :

• les sociétés d'économie mixte (SEM) qui sont des personnes morales de droit privé, prenant la forme d'une société anonyme, dont le capital social est détenu majoritairement par les collectivités (entre 50 et 85 %) ;
• les sociétés publiques locales (SPL) qui sont des sociétés anonymes détenues à 100 % par les collectivités ;
• les sociétés d'économie mixte à opération unique (SEMOP), détenues par les collectivités (entre 34 et 85 % du capital social) et constituées uniquement pour la réalisation d'une opération spécifique.

Les typologies des entreprises publiques locales

Le degré d’intervention des collectivités territoriales dans l’économie mixte est variable. Il dépend notamment de leur mode d’organisation, de leurs priorités et des modalités d’action des politiques publiques retenues. À ce titre, on distingue deux modalités d'action.

La collectivité, et plus particulièrement la région, peut tout d’abord opter pour une participation majoritaire permettant une structuration intégrée des outils d'économie mixte. En 2020, 40 EPL régionales répondaient à ce modèle de fonctionnement, pour lesquelles les régions détiennent plus de 50 % du capital social et bénéficient, par conséquent, d'une représentation majoritaire au conseil d'administration. Leur champ d’intervention est varié :

• les opérations d'aménagement et de construction ;
• le développement économique (promotion du territoire, portage immobilier, etc.) ;
• de nouveaux domaines d'activité (efficacité énergétique, production d'énergies renouvelables et mobilité).

L’autre logique des régions est d’avoir une prise de participation minoritaire permettant une intervention locale partenariale. En 2020, on comptait 95 entreprises publiques locales régionales répondant à ce mode de fonctionnement et agissant principalement pour :

• l'aménagement sur des projets et activités d'intérêt général ;
• le développement économique (soutien à l’immobilier d'entreprise par exemple) ;
• les autres projets répondant à la stratégie régionale (tourisme, logement, mobilité, etc.).

Le champ d’intervention des entreprises publiques locales

Malgré une évolution continue des métiers et des prérogatives des collectivités, les entreprises publiques locales continuent principalement d'intervenir sur 2 domaines historiques :
la construction et l'aménagement ;
le développement économique et la structuration des filières.

En raison de nouvelles priorités et principes d'intervention portés par les régions, les EPL régionales investiguent de plus en plus de nouveaux champs d'intervention répondant aux nouveaux enjeux des territoires, dont :

• le tourisme ;
• les loisirs, la culture et le patrimoine ;
• la transition écologique et énergétique ;
• les transports, la mobilité et la logistique.

Confrontée à des enjeux inédits, l'économie mixte locale et régionale intervient enfin auprès de secteurs en pleine mutation, tels que :

• l'enseignement supérieur, la recherche et la formation ;
• la santé ;
• le numérique ;
• la restauration collective et scolaire ;

Le pilotage des outils de l’économie mixte

Les collectivités territoriales, au premier rang desquelles les régions, doivent identifier plusieurs priorités pour tirer efficacement profit des outils de l'économie mixte, que ce soit pour la constitution d'une entreprise publique locale ou la transformation d'une structure existante.

• Définir son positionnement pour choisir le bon modèle et régime juridique de la société d'économie mixte, mais aussi pour garantir la cohérence et la viabilité économique des projets.
• Définir le modèle de gouvernance de la région afin que l'entreprise publique locale réponde à ses priorités de développement et aux enjeux des projets locaux.
• Rechercher des partenariats, aussi bien privés que publics, afin de pouvoir associer des investisseurs qui répondent aux objectifs portés par la collectivité territoriale.
• Développer une structure économique viable, notamment grâce à une capitalisation initiale adaptée, afin de garantir un équilibre économique permettant de basculer d’une logique de subvention à une logique d’investissement.
• Mobiliser les compétences adéquates et mutualiser les outils pour éventuellement intervenir sur l'intégralité de la chaîne de valeur du développement local.